Dictamen N° 16520/2018

N° 16.520 Fecha: 29-VI-2018 La Contraloría Regional de Arica y Parinacota ha solicitado un pronunciamiento sobre la procedencia que la Municipalidad de Arica cobre derechos municipales por el uso de los andenes del terminal internacional de locomoción colectiva de esa localidad. Como cuestión previa, cabe señalar, que la referida Sede Regional, con ocasión de una denuncia formulada por un particular relativa al cobro de derecho de andén por parte de la aludida entidad edilicia, efectuó una investigación en la referida municipalidad con el objetivo de indagar eventuales irregularidades asociadas al funcionamiento del Terminal Internacional de Locomoción Colectiva de Arica, entre las que se consideraron, entre otros aspectos, deficiencias de infraestructura, falta de protección solar, baños en mal estado y sucios, así como la ilegalidad del cobro de $ 350 por concepto de derecho de andén, y que dio origen al Informe de Investigación Especial N° 1.132, de 2016. En el citado contexto, el aludido órgano comunal, en su respuesta al preinforme respectivo, manifestó que el cobro de $ 350 por derechos municipales resulta procedente conforme al principio de reciprocidad, dado que en el terminal de Tacna se efectúa un cobro similar y que en atención al artículo 6° del Convenio de Transporte de Pasajeros por Carretera entre Tacna y Arica, las tarifas aplicables a la prestación del servicio serían establecidas conforme al ordenamiento jurídico vigente en cada país. Agregó, que dicho cobro, se fundamenta, además, en la existencia efectiva de prestaciones para los pasajeros del terminal, tales como, el acceso a un recinto cerrado con orden y control vehicular, servicios higiénicos, seguridad, servicios de alimentación, telefonía, agencias de viajes, cajero automático, entre otras, cuyo mantenimiento y mejora requeriría de recursos que son aportados, en gran medida, por el analizado cobro. Finalmente, la mencionada Oficina Regional, mediante el citado Informe de Investigación Especial N° 1.132, de 2016, indicó en el punto II, “Análisis de la Materia Investigada”, número 1, “En cuanto a los cobros por concepto de derechos de andén a los pasajeros”, que las acciones a seguir sobre la materia serían determinadas una vez que el Nivel Central de este Organismo de Control emita el pronunciamiento jurídico que se solicitará respecto a si aquel resulta ajustado a derecho. Solicitado de informe, el Ministerio de Relaciones Exteriores, señaló, en síntesis, que el Convenio de Transporte de Pasajeros por Carretera entre Tacna y Arica, incorporado por el Cuarto Protocolo Adicional al Acuerdo de Alcance Parcial N° 3 del Tratado de Montevideo de 1980, el que fuera promulgado mediante el decreto N° 265, de 2005, del Ministerio de Relaciones Exteriores, no contiene disposiciones que autoricen el mencionado cobro. Precisa, además, que el principio de reciprocidad es de carácter general y relativo a que un Estado se comporte de una determinada manera respecto de otro o sus nacionales, bajo condición que se reciba el mismo trato por parte del Estado extranjero; de modo que su aplicación no configuraría un fundamento suficiente para la recaudación de la especie. Por otra parte, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, requerido al efecto, informó que los terminales no urbanos deben sujetarse a las disposiciones contenidas en el decreto supremo N° 94, de 1984, de la misma cartera de Estado, y que de conformidad con el ordenamiento jurídico que regula la materia solo les compete lo referente a la autorización de funcionamiento de dichos recintos y la fiscalización del cumplimiento de las condiciones establecidas en esa autorización; siendo la administración de los terminales una materia que escaparía a sus competencias. Sobre el particular, es del caso señalar, que el decreto ley N° 3.063, de 1979, sobre Rentas Municipales, establece, en su artículo 40, que son derechos municipales “las prestaciones que están obligadas a pagar a las municipalidades, las personas naturales o jurídicas de derecho público o de derecho privado, que obtengan de la administración local una concesión o permiso o que reciban un servicio de las mismas, salvo exención contemplada en un texto legal expreso”. Por su parte, el artículo 42 del referido decreto ley prescribe, en su inciso primero, que los derechos correspondientes a servicios, concesiones o permisos cuyas tasas no estén fijadas en la ley o que no se encuentren considerados específicamente en el artículo anterior, o los relativos a nuevos servicios que se creen por las municipalidades, se determinarán mediante ordenanzas locales. Al respecto, la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 82.074, de 2014, y 17.670, de 2016, ha indicado que para que sea procedente el cobro de derechos municipales, es requisito la existencia de una contraprestación por parte del municipio, por lo que solo si este otorga un permiso, concesión o servicio, nace un crédito a su favor que debe ser satisfecho por la persona natural o jurídica que se beneficie al efecto. Pues bien, en la especie, de los antecedentes recabados por esta Entidad de Fiscalización, en especial, el oficio N° 98, de 2017, suscrito por don Pedro Pablo Olivares Morales, encargado del terminal internacional de que se trata, aparece que en dicho establecimiento se prestan dos servicios para la atención de usuarios y del público en general, el de custodia, provisto por el municipio; y el de baños, entregado en administración a un tercero. Estas decisiones se adoptaron sin mediar proceso de licitación ni contrato, lo que contraviene, por una parte, los artículos 8° y 65, letra k), de la ley N° 18.695, los cuales prescriben que las concesiones se otorgarán previa licitación pública, privada o contratación directa y que cualquiera sea el mecanismo por el cual se concesione el bien de que se trata es necesario que el alcalde cuente con el acuerdo del concejo municipal; y, por otra, los principios de formalidad y de escrituración, establecidos en los artículos 3°, 5° y 8° de la ley N° 19.880, en concordancia con lo establecido en el artículo 12 de la aludida ley N° 18.695, por lo que la Municipalidad de Arica deberá, a la brevedad, regularizar dicha situación, lo será verificado por la Contraloría Regional de Arica y Parinacota en una futura fiscalización que realice a ese órgano comunal (aplica dictamen N° 47.088, de 2016). Asimismo, consta que el artículo 49 de la ordenanza municipal N° 7, de 2016, que Fija el texto refundido de los derechos municipales de la Ilustre Municipalidad de Arica y dejó sin efecto la ordenanza municipal N° 1, de 2016 -vigente a la data de la investigación en comento-, contenido en el Título XI “Derechos girados por el terminal internacional municipal”, dispone en su numerando 1° un derecho de Andén-Loza, para pasajeros, ascendente a $ 350, y en su numeral 2°, derecho por servicios, baños y custodia, fijándose un monto variable solo para este último. Luego, en mérito de lo expuesto, dado, por una parte, que tal como indicó el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Convenio de Transporte de Pasajeros por Carretera entre Tacna y Arica no contiene disposiciones que autoricen el mencionado cobro y que el principio de reciprocidad no configuraría un fundamento suficiente para la recaudación de la especie; y, por otra, que de los documentos tenidos a la vista en esta oportunidad, por este Organismo de Control no se advierte la existencia de una contraprestación otorgada por la Municipalidad de Arica que justifique el pago exigido por esa entidad edilicia, sino que los servicios otorgados -seguridad, cierre, entre otros-, resultan ser los propios de la administración del establecimiento, es dable concluir que la ordenanza de la especie no se ajusta a derecho en ese aspecto. Corrobora lo anterior, la circunstancia de que los únicos dos servicios que actualmente se prestan y habilitarían el pago de este derecho de andén, de acuerdo a lo sostenido por el municipio, se encuentran afectos a cobros independientes, uno mediante el pago por concepto de custodia, y el otro por el servicio de baños dependiente del concesionario. En consecuencia, la Municipalidad de Arica deberá abstenerse de continuar efectuando el aludido cobro, modificando la citada ordenanza municipal N° 7, de 2016, ajustándola a los términos del presente oficio, e informando de ello a la Contraloría Regional de Arica y Parinacota, en el plazo de 30 días hábiles, contado desde la recepción de este pronunciamiento. En otro orden de consideraciones, cumple con señalar que esta Contraloría General ha tomado conocimiento de la existencia de contratos de arriendo respecto del inmueble en el cual se emplaza el terminal en comento, mediante los cuales se entregan locales ubicados en dicho recinto para fines de “agencia” o comerciales, en los que figura “Asevertrans Limitada” como la dueña del inmueble, en circunstancia que actualmente es la Municipalidad de Arica su propietaria, cuestión que esa entidad edilicia deberá tener en consideración al suscribir nuevos contratos sobre el particular. Transcríbase a los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Transportes y Telecomunicaciones. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República