Dictamen N° 18583/2018

N° 18.583 Fecha: 25-VII-2018 La Subsecretaría del Interior solicita un pronunciamiento sobre el ejercicio de las funciones policiales por parte de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública en las zonas definidas como primarias y secundarias, según la Ordenanza de Aduanas, frente a las facultades con que el Servicio Nacional de Aduanas (SNA) cuenta en esas áreas para ejercer la potestad aduanera, por cuanto existirían discrepancias entre tales entidades sobre el aspecto indicado. Cabe consignar que se han tenido a la vista los informes de Carabineros de Chile, de la Policía de Investigaciones de Chile (PDI) y del SNA, los cuales hacen referencia a lo consultado y a otros aspectos relacionados. Sobre el particular, el inciso segundo del artículo 101 de la Constitución Política prevé que las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública están integradas solo por Carabineros de Chile y la PDI, quienes constituyen la fuerza pública y existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior, en la forma que lo determinen sus leyes orgánicas. Al respecto, el artículo 1° de la ley N° 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile, señala que es una institución policial técnica y de carácter militar, que integra la fuerza pública y existe para dar eficacia al derecho; su finalidad es garantizar y mantener el orden público y la seguridad pública interior en todo el territorio de la República, y depende directamente del Ministerio del Interior y Seguridad Pública. Su artículo 3° consigna que dicha institución establecerá los servicios policiales que estime necesarios para el cumplimiento de sus finalidades específicas, de acuerdo con la Constitución Política y la legislación respectiva, correspondiéndole la vigilancia policial de las fronteras la cual será ejercida en conformidad a las leyes y normas generales que regulan la materia. Por su parte, el artículo 4° del decreto ley N° 2.460, de 1979, Ley Orgánica de la PDI, precisa que su misión fundamental es investigar los delitos conforme a las instrucciones que dicte el Ministerio Público, sin perjuicio de las actuaciones que en virtud de la ley le corresponde realizar sin mediar instrucciones particulares de los fiscales. Agrega el artículo 5° que, entre otras funciones, a la PDI le corresponde contribuir al mantenimiento de la tranquilidad pública, prevenir la perpetración de hechos delictuosos y de actos atentatorios contra la estabilidad de los organismos fundamentales del Estado; cumplir las órdenes emanadas del Ministerio Público para los efectos de la investigación, controlar el ingreso y la salida de personas del territorio nacional, y cumplir otras funciones que le encomienden las leyes. Su artículo 6°, inciso primero, señala que podrá establecer servicios policiales urbanos, rurales, fronterizos y cualquier otro que diga relación con sus funciones específicas. Su inciso segundo dispone que “Los servicios policiales en todo el territorio de la República estarán a cargo de Investigaciones y de Carabineros de Chile, salvo en lo que se refiere a las Policías Marítima y Militares y otras excepciones que prescriba la ley”. Por otra parte, es pertinente consignar que los artículos 1° del decreto con fuerza de ley N° 329, de 1979, del Ministerio de Hacienda -que aprueba la ley orgánica del SNA-, y 1° del decreto con fuerza de ley N° 30, de 2004, del mismo ministerio -que aprueba el texto de la Ordenanza de Aduanas-, disponen que a ese organismo le corresponde vigilar y fiscalizar el paso de mercancías por las costas, fronteras y aeropuertos de la República, intervenir en el tráfico internacional para los efectos de la recaudación de los impuestos a la importación, exportación y otros que determinen las leyes, y generar las estadísticas de ese tráfico por las fronteras, sin perjuicio de las demás funciones que le encomienden las leyes. Agrega el artículo 27 de dicha ley orgánica que la vigilancia dentro del territorio nacional y hasta la orilla del mar, incluyendo los recintos aduaneros, corresponderá a Carabineros de Chile, cuyos jefes de Unidades o Unidades Menores prestarán la colaboración y auxilio como fuerza pública que las autoridades aduaneras les soliciten para el cumplimiento de esa ley. A su vez, el N° 1 del artículo 2° de la citada Ordenanza establece que para la aplicación de dicho ordenamiento y de la normativa aduanera en general se entenderá por “Potestad Aduanera: el conjunto de atribuciones que tiene el Servicio para controlar el ingreso y salida de mercancías hacia y desde el territorio nacional y para dar cumplimiento a las disposiciones legales y reglamentarias que regulan las actuaciones aduaneras. Quedan también sujetas a dicha potestad las personas que pasen por las fronteras, puertos y aeropuertos, la importación y exportación de los servicios respecto de los cuales la ley disponga intervención de la Aduana. Asimismo, esta potestad se ejerce respecto de las mercancías y personas que ingresen o salgan de zonas de tratamiento aduanero especial”. Sus N os 5 y 6 definen como “Zona primaria: el espacio de mar o tierra en el cual se efectúan las operaciones materiales marítimas y terrestres de la movilización de las mercancías, el que, para los efectos de su jurisdicción es recinto aduanero y en el cual han de cargarse, descargarse, recibirse o revisarse las mercancías para su introducción o salida del territorio nacional. Corresponderá al Director Nacional de Aduanas fijar y modificar los límites de la zona primaria” y como “Zona secundaria: la parte del territorio y aguas territoriales que le corresponda a cada Aduana en la distribución que de ellos haga el Director Nacional de Aduanas, para los efectos de la competencia y obligaciones de cada una”. En ese sentido, el artículo 14 de la misma Ordenanza, dispone que la aplicación y vigilancia de la reglamentación de la entrada, permanencia, circulación y salida de personas, vehículos, unidades de carga y mercancías en la zona primaria es de competencia de la autoridad aduanera, sin perjuicio de las atribuciones de otros organismos. Su artículo 17 señala que “Mientras esté dentro de la zona primaria de jurisdicción y sin perjuicio de las atribuciones de las autoridades competentes, todo vehículo, su tripulación, sus pasajeros y sus cargamentos quedarán sometidos a la potestad de la Aduana respectiva, pero ésta sólo responderá por las mercancías una vez revisadas y recibidas definitivamente por ella”. Como se advierte de la normativa citada y de los informes tenidos a la vista, el SNA es, por esencia, un organismo fiscalizador, dotado de la denominada Potestad Aduanera, correspondiéndole -de forma exclusiva y entre otras funciones- la vigilancia y fiscalización del paso de mercancías por las costas, fronteras y aeropuertos de la República y del ingreso y salida de mercancías y personas de las zonas de tratamiento aduanero especial, en su ámbito de competencia, esto es, el tráfico de mercancías y el cumplimiento de las disposiciones que lo regulan, lo cual debe ser ejercido sin perjuicio de las atribuciones de otros organismos. Dicha potestad, en ningún caso le permite desarrollar funciones de policía o de persecución de hechos delictuales, propias de Carabineros de Chile y de la PDI. De tal modo, no cabe confundir las facultades que la ley ha entregado al SNA, para el ejercicio de sus labores fiscalizadoras en su específico ámbito de competencia, con las conferidas a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, las que pueden ser ejercidas válidamente, según el ordenamiento jurídico nacional, incluso dentro de la zona primaria o en el perímetro de vigilancia especial, principalmente para mantener la seguridad pública y evitar la perpetración de delitos, debiendo dicho servicio fiscalizador adoptar las medidas a fin de no obstaculizar el accionar de las referidas entidades policiales. Asimismo, si bien el ejercicio de la labor policial compete, de manera exclusiva y excluyente, a las Fuerzas de Orden y Seguridad Públicas en todo el territorio de la República -salvo exclusiones expresas-, estas tienen el deber de colaborar y coordinarse con el SNA cuando requiera el auxilio de la fuerza pública para el desempeño de sus atribuciones y, según proceda, para formular las correspondientes denuncias. En efecto, considerando que la Administración del Estado constituye un todo armónico que debe propender a la unidad de acción, es necesario que los órganos que la componen ajusten sus acciones al principio de coordinación establecido en los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, fijando mecanismos para actuar coordinadamente y concertar medios con una finalidad común, evitando la interferencia y duplicidad en la ejecución de funciones, constituyendo un deber jurídico y no una mera recomendación que el legislador impone a los entes públicos. Consecuente con lo expuesto, es obligación de Carabineros de Chile, la PDI y el SNA acordar el desarrollo de las acciones que de consuno determinen, con el objeto de organizar los medios de que disponen y así lograr el cumplimiento de las funciones de policía y de fiscalización aduanera que respectivamente les competen en las zonas en cuestión, sobre la base del anotado principio de coordinación. Saluda atentamente a Ud., Dorothy Pérez Gutiérrez Contralora General de la República Subrogante