Dictamen N° 19275/2019

N° 19.275 Fecha: 19-VII-2019 Se han dirigido a esta Contraloría General los señores Fernando Curiante Silva y Javier Latorre Zubiri, en representación, según exponen, del Consorcio Cosal - Kalam SpA, reclamando por la negativa de la Dirección de Arquitectura a solucionar, como trabajos extraordinarios, las obras que dicha sociedad habría ejecutado en el marco del contrato a suma alzada “Restauración Palacio Pereira y Reposición de Edificios CMN y DIBAM” -que le fue adjudicado por la resolución N° 196, de 2015, de la Dirección General de Obras Públicas-, vinculadas con la restauración de las fachadas exteriores de calles Huérfanos y San Martín de ese palacio. Exponen, en síntesis, que la inspección fiscal del aludido contrato dispuso que se reintegraran todos los elementos ornamentales de dichas fachadas, lo que en su concepto sería improcedente, por cuanto las especificaciones técnicas de arquitectura no establecen para esas obras “la obligación de fabricar por vaciado los ornamentos faltantes que originalmente fueron fabricados por corrido, ni la obligación de fabricar ornamentos por corrido que originalmente fueran fabricados por vaciado”, así como tampoco la confección de “otros ornamentos por vaciado diferentes a los llamados capiteles”, ni “ornamentos adicionales y diferentes a los del crucero”. Sobre el particular, y teniendo presente lo informado, a instancias de esta sede de control, por la Dirección de Arquitectura, resulta menester señalar que el Reglamento para Contratos de Obras Públicas, sancionado por el decreto N° 75, de 2004, del Ministerio de Obras Públicas -aplicable en la especie en virtud del punto 2.3 de las bases administrativas tipo para los contratos de obras públicas, contenidas en la resolución N° 258, de 2009, de la Dirección General de Obras Públicas-, previene, en su artículo 2°, inciso segundo, y en lo que importa, que “Quedarán incluidas en el contrato todas las obras contempladas en las especificaciones técnicas y en los planos correspondientes”. Asimismo, que el artículo 4°, N° 34, de dicho decreto, establece que en los contratos a suma alzada las obras extraordinarias son aquellas que se incorporan o agregan al proyecto para llevar a un mejor término la obra contratada. Cabe anotar, además, que el artículo 78 de ese texto reglamentario dispone, en su inciso tercero, que “En la propuesta por suma alzada, el valor de la propuesta quedará fijado por la suma total indicada por el proponente”, y que “Las cantidades de obras deben ser determinadas por el proponente, teniendo solo valor ilustrativo las cantidades de obras que entregue la Dirección al llamar a licitación”. Por otra parte, es del caso apuntar que la jurisprudencia administrativa de esta entidad fiscalizadora -contenida, entre otros, en el dictamen N° 74.431, de 2016- ha precisado que en los contratos a suma alzada las cantidades de obras se entienden inamovibles y las cubicaciones constituyen un punto de exclusiva responsabilidad del adjudicatario, asumiendo aquel las diferencias que pudieran existir y con ello la contingencia de ganancia o pérdida, de modo que solo procede el pago de obras extraordinarias cuando estas derivan de un cambio de proyecto que no pudo tener en cuenta el contratista al momento de presentar su oferta, y fueren indispensables para dar cumplimiento al convenio. Precisado ello, es necesario consignar que las especificaciones técnicas de arquitectura por las que se rigió la respectiva licitación pública -aprobadas, junto a otros antecedentes del certamen, por la antedicha resolución N° 196, de 2015-, prevén, en el acápite “Obra restauración y habilitación edificio histórico existente”, en lo pertinente, que la “Documentación que concurre a la presente partida y que deberá ser estudiada y considerada como complementaria a las partidas correspondientes de las presentes EETT” se integra por los instrumentos que pormenoriza, entre ellos, el “Documento Criterios de Intervención", añadiendo, también en lo que atañe, que “Especial atención se tendrá con los Criterios de Intervención, las fichas de restauración y los anexos 1, 2 y 3 de introducción a las EETT referidas a los trabajos de restauración en el edificio existente”. Luego, en relación con las referidas fachadas, particularmente en su punto E 8.1.10, tales especificaciones indican que “Se obtendrán réplicas de los ornamentos faltantes, según técnica tradicional con que han sido fabricados originalmente”. En el mismo orden de ideas, el documento “Cartografía de elementos que componen la fachada y EETT Asociadas” establece -en el acápite “Ornamentos ornamentales”- la obligación de la adjudicataria de realizar la “fabricación de ornamentos faltantes” y la “Instalación de ornamentos fabricados y rescatados”, como elementos que componen las fachadas del edificio de que se trata. Finalmente, es oportuno relevar que acorde con el punto 4 “Grados de intervención” del mencionado “Documento Criterios de Intervención”, para la fachada exterior del aludido palacio se considera el mayor grado de intervención del proyecto, señalándose que “a pesar de sus severos daños estructurales concentrados fundamentalmente en la esquina de la calle Huérfanos y San Martín y la aparente ruina de esa parte del inmueble, se encuentra en la actualidad en un estado de conservación que permitiría con la metodología adecuada, recuperar sin falsificaciones una imagen muy próxima a la que tuvo originalmente, no solo reproduciendo las técnicas empleadas en su revestimiento y ornamentación, sino también rescatando y recuperando los elementos originales”. Prosigue ese punto expresando que “la propuesta de restauración de la fachada contempla la recuperación de los restos del revoque original y de todos los elementos ornamentales de fachada, hasta conseguir una imagen del monumento, muy próxima a la que tuvo en el momento de su inauguración, pero respetando el envejecimiento de los elementos que han llegado hasta nuestros días”, agregando que “Realizada la capa de regularización y antes de la aplicación de los nuevos revocos en las zonas faltantes se procederá a la reparación y restauración de todos los elementos ornamentales de fachada, dejándolos preparados para la reintegración cromática”. Establecido el marco normativo que rige al proyecto en comento, es del caso considerar que según consta en el requerimiento de información N° 200, de 2 de agosto de 2017, la contratista consultó a la inspección fiscal “acerca de la diferencia de criterio restaurativo entre las fachadas y el crucero en cuanto a las reintegraciones, ya sean de ornamentos de orden principal y secundario, como ornamentos seriados”, frente a lo cual esa inspección respondió, en la misma data, que “Se hará según ET”, reiterando tal criterio el 7 de noviembre de ese año -en respuesta al requerimiento de información N° 272-, expresando que “En general los criterios de restauración deben ser los del proyecto (ET, criterios, etc.)”, y que “se recuerda que si existiesen diferencias primará lo indicado en el inciso segundo del artículo 142 del RCOP”, acorde con el cual las bases administrativas, especificaciones técnicas, planos generales y de detalle, perfiles y pliego de condiciones del proyecto se interpretarán siempre en el sentido de la mejor y más perfecta ejecución de los trabajos, conforme a las reglas de la técnica. También, que según aparece en los folios 33 y siguientes del Libro de Obras N° 9, con fecha 3 de abril de 2018 la referida inspección fiscal instruyó que “el trabajo de las fachadas será acorde a lo indicado en las EETT atingentes, y documentos atingentes”, debiendo “reemplazar todos los elementos faltantes, aparte de restaurar todos los existentes”, ya que “las EETT tampoco mencionan que haya elementos (pilastras, cornisas, frontones, ‘dientes’, etc.) que no se deban reproducir”, lo que “es coherente con los criterios de intervención (documento entregado en la propuesta)”. Pues bien, del contexto reseñado se advierte que la documentación que rigió la correspondiente licitación pública previó, como deber de la adjudicataria, la reintegración de la totalidad de los elementos ornamentales de las referidas fachadas del Palacio Pereira -obligación que debía realizarse conforme a la técnica tradicional con que dichos ornamentos fueron fabricados y, en todo caso, procurando la más perfecta ejecución de los mismos, conforme a las reglas de la técnica- sin que proceda, como entiende el interesado, excluir aquellos a que hace mención en su presentación. No obstan a lo anterior las circunstancias de que, como se alega en la solicitud que se atiende, por un lado, las correspondientes especificaciones técnicas hayan sido más detalladas tratándose de la restauración del crucero de la edificación y, por el otro, las aludidas bases hayan contemplado, a juicio del recurrente, un orden de prelación que otorgue preferencia a la aplicación de las especificaciones técnicas del proyecto por sobre el nombrado “Documento Criterios de Intervención”, toda vez que la primera de aquellas no conlleva, por sí misma, a concluir un deber menor de intervención al requerido según la preceptiva analizada, y la segunda cobra relevancia solo en la medida de que hubiese una contradicción entre los antecedentes a cuyo respecto se estableció una prelación, lo que no acontece en el aspecto estudiado. Siendo ello así, considerando que los trabajos por los que se reclama corresponden a labores propias del proyecto licitado, y atendido el carácter a suma alzada del contrato, esta sede de control no advierte reproche que formular respecto de la negativa de la Dirección de Arquitectura a pagar dichas obras como trabajos extraordinarios, toda vez que de conformidad a los antecedentes analizados estas se encuentran comprendidas en el precio pactado. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República