Dictamen N° 20065/2017

N° 20.065 Fecha: 01-VI-2017 Se ha dirigido a esta Contraloría General don Víctor Zarzar Kahwagi, solicitando un pronunciamiento que incide en determinar la legalidad de la multa impuesta por la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana -en adelante SEREMI- a la empresa constructora que individualiza, con ocasión del accidente laboral sufrido por un obrero que se desempeñaba en la faena que indica, por cuanto la Inspección Comunal del Trabajo Santiago Norte ya había sancionado, con anterioridad, a la aludida empresa por el mismo hecho. Requerida la SEREMI, ésta ha manifestado, en síntesis y en lo que interesa, que “según consta en acta de fiscalización de fecha 6 de octubre de 2015”, se verificó la existencia de ciertas deficiencias de higiene y seguridad en la obra en que tuvo lugar el referido accidente -inexistencia de procedimiento de trabajo seguro, y falta de capacitación y de mecanismos de control de riesgos de faena que indica-, lo que dio origen a un sumario sanitario, al término del cual, mediante resolución exenta de fecha 28 de abril de 2016, se impuso a la empresa afectada la sanción de multa, ascendente a 80 unidades tributarias mensuales. Agrega que la mencionada empresa interpuso un recurso de reconsideración respecto de dicha medida, el que fue desestimado, ratificándose la sanción antes referida, con fecha 3 de agosto de 2016. Asimismo, precisa que al realizar la anotada fiscalización, no tuvo antecedentes de que la Inspección del Trabajo se hubiera hecho presente en el lugar. En tanto, solicitado su parecer a la Inspección Comunal del Trabajo Santiago Norte, ésta ha señalado que en la fiscalización efectuada por esa entidad, se verificó el incumplimiento de condiciones de higiene y salud por parte de la empresa de que se trata -no identificar ni evaluar ciertos riesgos presentes en la labor que indica-, lo que determinó que, mediante resolución exenta de fecha 15 de octubre de 2015, se le aplicara una multa ascendente a 10 unidades tributarias mensuales. Hace presente que la empresa se acogió a la sustitución de dicha medida por la incorporación en un programa de asistencia al cumplimiento, en los términos previstos en el artículo 506 ter del Código del Trabajo. Cabe agregar que, según consta en documentación acompañada por la Inspección Comunal del Trabajo Santiago Norte, la referida fiscalización se inició con la visita inspectiva realizada a la empresa respectiva por una funcionaria de dicha entidad, con fecha 27 de agosto de 2015. En relación con la materia, es útil tener presente que, con arreglo al artículo 4°, N° 3, inciso segundo, del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, y al Libro III del Código Sanitario, a las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud les corresponde la fiscalización de las condiciones de higiene y seguridad del ambiente y de los lugares de trabajo, de acuerdo con dicho código, demás leyes y reglamentos, sin perjuicio de la competencia que la ley asigne a otros organismos. Por su parte, el Código del Trabajo también contiene normas sobre la materia, prescribiendo, en el inciso primero de su artículo 184, en lo pertinente, que el empleador estará obligado a tomar todas las medidas necesarias para proteger eficazmente la vida y salud de los trabajadores, manteniendo las condiciones adecuadas de higiene y seguridad en las faenas. El inciso cuarto de dicho precepto establece que “Corresponderá también a la Dirección del Trabajo fiscalizar el cumplimiento de normas de higiene y seguridad en el trabajo, en los términos señalados en el artículo 191, sin perjuicio de las facultades conferidas a otros servicios del Estado en virtud de las leyes que los rigen”. Luego, el artículo 190 del citado Código del Trabajo dispone que la autoridad sanitaria fijará en cada caso las reformas o medidas mínimas de higiene y seguridad que los trabajos y la salud de los trabajadores aconsejen. Para este efecto podrán disponer que funcionarios competentes visiten los establecimientos y faenas respectivos en las horas y oportunidades que estimen conveniente, y fijarán el plazo dentro del cual deben efectuarse esas reformas o medidas. Añade el artículo 191 del mismo texto legal, en lo que interesa, que la anterior disposición se entenderá sin perjuicio de las facultades de fiscalización que en la materia corresponden a la Dirección del Trabajo, entidad que podrá controlar el cumplimiento de las medidas básicas legalmente exigibles relativas al adecuado funcionamiento de instalaciones, máquinas, equipos e instrumentos de trabajo. En este contexto, el inciso tercero del aludido artículo 191 del Código del Trabajo previene que “Cada vez que uno de los servicios facultados para fiscalizar la aplicación de normas de higiene y seguridad, se constituya en visita inspectiva en un centro, obra o puesto de trabajo, los demás servicios deberán abstenerse de intervenir respecto de las materias que están siendo fiscalizadas, en tanto no se haya dado total término al respectivo procedimiento”. Precisado el marco normativo, cabe indicar, tal como lo ha hecho el dictamen N° 90.328, de 2016, que si bien el legislador ha reconocido, en lo que interesa, tanto a las secretarías regionales ministeriales de salud como a las inspecciones del trabajo, competencia para fiscalizar aspectos vinculados con las condiciones de higiene y seguridad en los lugares de trabajo, ha previsto el deber de abstención de cualquiera de ellas cuando otra entidad competente ha iniciado un procedimiento al efecto. Conforme al mismo pronunciamiento, dicha obligación tiene por finalidad evitar la duplicidad de funciones -dado que las referidas entidades deben actuar coordinadamente, según lo dispuesto en el artículo 5° de la ley N° 18.575- y el respeto al principio non bis in ídem, consistente en que no procede la imposición de diversas sanciones con ocasión de una misma infracción. Ahora bien, en la especie, de acuerdo a los antecedentes acompañados, se observa que la Inspección Comunal del Trabajo Santiago Norte se constituyó en el lugar de las faenas en que se produjo el accidente que interesa con fecha 27 de agosto de 2015, iniciando el correspondiente procedimiento, sin que conste que la SEREMI lo haya hecho con anterioridad a esa data. Se advierte, además, que los hechos reprochados por la aludida SEREMI, en virtud de los cuales le aplicó una multa a la empresa afectada, fueron a su vez materia de la indagación efectuada por la Inspección del Trabajo, y sirvieron de base para la imposición de una sanción por parte de esta última, la que, no obstante, fue objeto de la medida de sustitución antes referida, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 506 ter del Código del Trabajo. Atendido lo anterior, considerando lo previsto en el citado inciso tercero del artículo 191 del Código del Trabajo, y no obstante que, según lo indicado por la SEREMI, ésta no habría tenido conocimiento de la visita inspectiva previa de la inspección comunal de que se trata, cabe concluir que habiéndose constituido este último órgano de fiscalización en el lugar en que se produjo el accidente laboral aludido, con anterioridad a la actuación de la SEREMI, ésta no se encontraba facultada para fiscalizar iguales materias. En consecuencia, teniendo presente que, en la especie, la SEREMI debió abstenerse de iniciar procedimiento en relación con los hechos en comento, la aplicación de sanciones con ocasión de los mismos no se ajustó a derecho, por lo que esa entidad deberá adoptar las medidas pertinentes a fin de regularizar la situación, informando de lo actuado a la I Contraloría Regional Metropolitana de Santiago, en el plazo de 30 días contado desde la recepción de este oficio. Finalmente, se hace presente que, a futuro, las secretarías regionales ministeriales de salud y las inspecciones del trabajo deberán adoptar medidas de coordinación en relación con los procedimientos de fiscalización que instruyan en materias como la de la especie, en resguardo de los principios de eficiencia, coordinación y unidad de acción que rigen sus actuaciones, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575. Transcríbase al interesado y a la Inspección Comunal del Trabajo Santiago Norte. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República