Dictamen N° 219182/2022

Nº E219182 Fecha: 31-V-2022 I. Antecedentes Se ha dirigido a esta Contraloría General la señora Mónica Álvarez de Oro Salinas, en representación de la Asociación de Oficinas de Arquitectos A.G., reclamando en contra de la circular N° 332, de 2017 (DDU N° 371), de la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, pues, a su juicio, habría sido dictada en contravención al ordenamiento jurídico vigente. Al respecto, expresa que dicha DDU, en su punto I-3., precisa los tipos de permisos de urbanización existentes conforme a la legislación en vigor, a saber, cuando se trate de un loteo, de proyectos acogidos a la ley N° 19.537, afectos a utilidad pública por el Instrumento de Planificación Territorial (IPT), de la división de un predio que está afecto a utilidad pública por el IPT, o de la urbanización de loteos existentes. Agrega que la DDU en análisis, concluye en su punto II-3.1 que “la normativa vigente de urbanismo y construcciones no contempla las "urbanizaciones voluntarias" como parte de los procesos de urbanización que se detallan en el punto I-3 de esta Circular”. Lo anterior, continúa la DDU, “por cuanto dependiendo del escenario en que se enmarque la división necesaria para segregar, ceder y urbanizar el área afecta a declaratoria, corresponderá que ésta sea tramitada como una división de un predio que está afecto a utilidad pública o, conforme al procedimiento reglado para los proyectos acogidos a la Ley N° 19.537, afectos a utilidad pública por el instrumento de planificación territorial, e incluso como loteo cuando se contemplen además, aperturas de nuevas vías públicas por iniciativa del propietario”. Lo expuesto, en opinión de la recurrente, constituye una modificación a las normas vigentes, excediendo la nombrada división la facultad contenida en el artículo 4° de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), aprobada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del ministerio del ramo, al impedir que el propietario de un predio afecto a utilidad pública, que no se encuentra en alguno de los casos señalados en el punto I-3 de la mencionada DDU N° 371, urbanice la parte gravada de forma voluntaria. Añade que “tanto la LGUC como su Ordenanza reconocen la urbanización de predios como un proceso independiente a otros como la subdivisión o el loteo, por lo que no se sustenta normativamente la objeción del acto administrativo impugnado a la realización de urbanizaciones voluntarias en franjas afectas a declaratoria de utilidad pública por los planes reguladores comunales, seccionales o intercomunales”. Finalmente, indica que “lo concluido se refuerza por lo señalado” en los Formularios Únicos Nacionales 3.3, 3.5, 3.7. 3.10 y 3.11, emitidos por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, “que establecen el permiso de urbanización, como totalmente separado de los de subdivisión, fusión, loteo y loteo con construcción simultánea”. Requerido su parecer informó la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo. II. Fundamento Jurídico El artículo 4° de la LGUC prescribe que “Al Ministerio de Vivienda y Urbanismo corresponderá, a través de la División de Desarrollo Urbano, impartir las instrucciones para la aplicación de las disposiciones de esta Ley y su Ordenanza General, mediante circulares, las que se mantendrán a disposición de cualquier interesado”. A su turno, el artículo 65 de dicha ley prevé que el proceso de subdivisión y urbanización del suelo comprende tres casos: a) Subdivisión de terrenos, sin que se requiera la ejecución de obras de urbanización, por ser suficientes las existentes; b) Loteos de terrenos, condicionados a la ejecución de obras de urbanización, incluyendo como tales la apertura de calles y formación de nuevos barrios o poblaciones, y c) Urbanización de loteos existentes, cuyas obras de infraestructura sanitaria y energética y de pavimentación no fueron realizadas oportunamente. A continuación, el artículo 116 de la LGUC, en su inciso primero, dispone que “La construcción, reconstrucción, reparación, alteración, ampliación y demolición de edificios y obras de urbanización de cualquier naturaleza, sean urbanas o rurales, requerirán permiso de la Dirección de Obras Municipales, a petición del propietario, con las excepciones que señale la Ordenanza General”. Luego, su artículo 134 prescribe que “Para urbanizar un terreno, el propietario del mismo deberá ejecutar, a su costa, el pavimento de las calles y pasajes, las plantaciones y obras de ornato, las instalaciones sanitarias y energéticas, con sus obras de alimentación y desagües de aguas servidas y de aguas lluvias, y las obras de defensa y de servicio de terreno”. Enseguida, según el artículo 135 de la LGUC, y en lo que importa, terminados los trabajos de urbanización se solicitará su recepción, y ésta una vez acordada por la Dirección de Obras Municipales, da lugar a que se consideren, por ese solo hecho, incorporadas al dominio nacional de uso público, todas las calles, avenidas, áreas verdes y espacios públicos en general, contemplados como tales en el proyecto. Por su parte, el artículo 2.2.1. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), aprobada por el decreto N° 47, de 1992, de la nombrada cartera de Estado, dispone que “Se entiende por urbanización la ejecución o ampliación de las obras de infraestructura y ornato señaladas en el artículo 134 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, que se ejecutan en el espacio público existente, al interior de un predio en las vías contempladas en un proyecto de loteo, o en el área del predio que estuviere afecta a utilidad pública por el Instrumento de Planificación Territorial respectivo”. Agrega el referido artículo que la urbanización comprende dos tipos de gestión, N° 1 “La ejecución de obras de urbanización al interior de un predio por parte de su propietario” y N° 2 “La ejecución de obras de urbanización en el espacio público, por parte de los municipios u otros organismos públicos”. Añade este precepto que los casos “en que corresponde la obligación consignada en el número 1 anterior son los que establece el artículo 2.2.4. de este mismo Capítulo”. Así, el artículo 2.2.4. de la referida Ordenanza dispone que el propietario de un predio estará obligado a ejecutar obras de urbanización en los casos que allí se consignan. Estos son, N° 1 “Cuando se trate de un loteo, esto es, la división de un predio en nuevos lotes que contempla la apertura de vías públicas”, N° 2 “Cuando se trate de proyectos acogidos a la ley Nº 19.537, sobre copropiedad inmobiliaria, cuyo predio esté afecto a utilidad pública por el Instrumento de Planificación Territorial”, y N° 3 “Cuando se trate de la subdivisión afecta a declaratoria de utilidad pública por el Instrumento de Planificación Territorial y que no contemple aperturas de nuevas vías públicas por iniciativa del propietario”. Luego, el artículo 3.1.1. de la OGUC previene que “La subdivisión, el loteo y la urbanización de loteos existentes requerirán de permiso de la Dirección de Obras Municipales”. A continuación, en los artículos 3.1.4 y 3.1.5. del mismo reglamento se enumeran los documentos que se deben acompañar para solicitar al Director de Obras Municipales la aprobación de anteproyectos de loteo, y el permiso de loteo y de ejecución de obras de urbanización, respectivamente. A su turno, el artículo 3.1.6., N°1, de la OGUC apunta los antecedentes que es necesario presentar para solicitar el permiso de ejecución de obras de urbanización de los terrenos afectos a utilidad pública, tratándose de proyectos acogidos a la ley Nº 19.537, sobre copropiedad inmobiliaria, cuyo predio esté afecto a utilidad pública por el Instrumento de Planificación Territorial. En tanto que su N° 2 establece que para aprobar la división de un predio afecto a utilidad pública, se deberán presentar los documentos que se indican en los referidos artículos 3.1.4. o 3.1.5., según corresponda. Enseguida, su artículo 3.4.1., detalla los antecedentes que se requieren para solicitar al Director de Obras Municipales la recepción definitiva total o parcial de las obras de urbanización, señalando, en su N° 1, la “Solicitud de recepción definitiva total o parcial de las obras de urbanización, firmada por el urbanizador de los terrenos y el arquitecto proyectista del loteo, o demás casos contemplados en el artículo 2.2.4. de esta Ordenanza”. Finalmente, el artículo 3.4.3. de la OGUC prescribe que “Se entenderá por recibido un loteo, cuando el Director de Obras Municipales emita el correspondiente certificado de recepción definitiva de las obras de urbanización. Lo anterior será igualmente aplicable a los demás casos contemplados en el artículo 2.2.4. de esta Ordenanza”. De lo expuesto, se aprecia que la urbanización es un procedimiento reglado, de carácter obligatorio y cuyas disposiciones determinan específicamente las circunstancias o supuestos bajo los cuales será procedente la ejecución de las obras que comprende y las consecuencias que trae consigo su recepción. También, se observa que la OGUC no contempla un permiso independiente para ejecutar únicamente obras de urbanización, sino que su realización siempre se encuentra asociada a los procesos que detalla su artículo 2.2.4. III. Análisis y Conclusión De las disposiciones transcritas, aparece que la urbanización se encuentra vinculada directamente a la división del suelo, por cuanto la ejecución de obras de urbanización se desarrolla en el marco de dichos procesos sin que sea posible considerarla de forma independiente. A su vez, la normativa aplicable determina las hipótesis de urbanización, las obras que comprende y las consecuencias de su recepción, por lo que no es dable inferir, que en forma paralela a ese régimen exista otro, desregulado, que permita realizar algunas o todas esas obras, fuera de esas situaciones y sin que se determinen con exactitud los efectos de ellas. Por su parte, y en relación con lo alegado acerca de que los formularios establecerían el permiso de urbanización como totalmente separado de los de subdivisión, fusión, loteo y loteo con construcción simultánea, cabe precisar que tales impresos no pueden ser entendidos con independencia de la norma de acuerdo con la cual se han implementado. En ese sentido, los formularios a que hace referencia la recurrente, consideran, en lo que importa, tanto la solicitud de urbanización conforme lo previsto en el mencionado artículo 3.1.5., el que indica los antecedentes que se deben anexar a la solicitud de permiso de loteo y de ejecución de obras de urbanización -dentro de los cuales se contempla específicamente, el plano y la memoria explicativa del loteo-, como la solicitud y recepción de las obras de urbanización, descritas en los citados artículos 3.4.1 y 3.4.3., respectivamente. Y esta última actuación es la que a su vez determina la recepción del concerniente loteo o división afecta. Por lo tanto, y tal como lo expresa la nombrada subsecretaría, entender que el proceso de urbanización no está sujeto al de la división del suelo y/o a los tipos de permisos regulados actualmente en la normativa de urbanismo y construcciones, implicaría crear, al margen de ésta, un procedimiento que no está establecido en la preceptiva atingente. En consecuencia, no se aprecia reproche que formular a la DDU N° 371, en el aspecto anotado. Saluda atentamente a Ud., JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República