Dictamen N° 22695/2011

N° 22.695 Fecha: 13-IV-2011 La Contraloría Regional de Antofagasta ha remitido a este Nivel Central una presentación de la Alcaldesa de la Municipalidad de Antofagasta, quien consulta sobre la procedencia de pagar, con cargo a los fondos de la subvención que establece la ley N° 20.032, los beneficios pactados contractualmente por dicho Municipio con el personal a honorarios que se desempeña en la Oficina de Protección de Derechos de la Infancia de esa comuna, tales como permisos, feriados y licencias médicas; todo ello en el marco del convenio suscrito en virtud de dicha preceptiva legal, entre ese Municipio y el Servicio Nacional de Menores. Lo anterior, por cuanto el Servicio Nacional de Menores, en su Informe de Supervisión Financiera N° 45, de 2009, de la Dirección Regional de Antofagasta, objetó el pago íntegro de los honorarios correspondientes a ciertos servidores que habían hecho uso de esas franquicias, por tratarse, en su concepto, de prerrogativas de carácter convencional y no legal, en circunstancias que, según la requirente, no existe inconveniente para ello pues no se produjeron gastos adicionales a los propios del proyecto. Requerido su informe, el Servicio Nacional de Menores reiteró el predicamento invocado en el informe citado, expresando que de acuerdo con las normas que rigen la subvención de que se trata, ésta únicamente puede ser destinada al pago de remuneraciones o beneficios de carácter legal, característica que no poseen aquellos otorgados en virtud de un contrato a honorarios, por poseer el carácter de voluntarios. Sobre el particular, cabe hacer presente que el artículo 3° del decreto ley N° 2.465, de 1979 -Ley Orgánica del Servicio Nacional de Menores-, establece que corresponde a dicha repartición, en lo que interesa, la función de proporcionar ayuda financiera a las instituciones públicas y privadas que coadyuven al cumplimiento de sus objetivos, uno de los cuales, según el artículo 1° del mismo texto legal, es “contribuir a proteger y promover los derechos de los niños, niñas y adolescentes”, a cuya finalidad le corresponderá, según el mismo precepto, diseñar y mantener una oferta de programas especializados destinados a la atención de los menores así como estimular, orientar y supervisar la labor que desarrollen las instituciones públicas o privadas que tengan la calidad de colaboradores acreditados. A su vez, el artículo 3° de la ley N° 20.032 -que establece un sistema de atención a la niñez y adolescencia, a través de la red de colaboradores del Servicio Nacional de Menores, y su régimen de subvención-, faculta a este organismo para subvencionar las actividades desarrolladas por sus colaboradores acreditados, en las líneas de acción que allí se indican, entre las que se encuentran las “Oficinas de protección de los derechos del niño, niña y adolescente”, entidades que, de conformidad con el artículo 4°, N° 3.1, del citado texto legal, constituyen una de las referidas líneas de acción subvencionables y son definidas como “instancias de atención ambulatoria de carácter local, destinadas a realizar acciones encaminadas a otorgar protección integral de los derechos” de los ya enunciados menores. A continuación, y en lo tocante al destino del aporte estatal en comento, el artículo 29 del mismo cuerpo legal señala que para determinar el monto de la subvención que otorgará, el Servicio Nacional de Menores debe considerar como criterio, entre otros, la disponibilidad y costo de los recursos humanos necesarios, sin que tal precepto efectúe distinciones relativas al tipo o a la clase de vínculo laboral a que se encuentre afecto el personal que se desempeña en las instituciones colaboradoras. Por su parte, el artículo 65, inciso segundo, del decreto N° 841, de 2005, del Ministerio de Justicia -Reglamento de la ley N° 20.032-, dispone que esta subvención fiscal será destinada por los colaboradores al “financiamiento de aquellos gastos que origina la atención de los niños, niñas y adolescentes, tales como remuneraciones y otros beneficios legales del personal, alimentación, vestuario, educación, salud e higiene, deportes y recreación, consumos básicos, mantenciones y reparaciones de inmuebles e instalaciones y, en general, todos aquellos gastos de administración u otra naturaleza que se efectúen con motivo de las actividades que desarrollen para la atención de ellos y la ejecución de los proyectos aprobados” por el Servicio Nacional de Menores. Como es dable advertir, dicho precepto reglamentario, en concordancia con la normativa legal pertinente, enuncia en forma genérica ciertos rubros que deben ser financiados con la subvención fiscal de que se trata, de modo que no procede atribuir un sentido restrictivo a tal formulación en cuanto se refiere a los gastos que se efectúen en materia de personal. Ello resulta confirmado por lo precisado en el dictamen N° 26.255, de 1993, de este origen, referido al sentido que debía otorgarse al artículo 11 del decreto con fuerza de ley N° 1.385, de 1980, del Ministerio de Justicia, que contenía el régimen legal imperante con anterioridad a la vigencia de la ley N° 20.032, disposición que fue modificada por la ley N° 18.758, confiriéndole un tenor similar al del actual artículo 65 del decreto N° 841, de 2005, antes citado. En efecto, el mencionado dictamen puntualizó, en lo que interesa, que el antedicho artículo 11 permitía pagar, con cargo a la subvención, las remuneraciones y otros beneficios legales del personal, toda vez que su nueva redacción autorizaba utilizar los aportes estatales “no sólo en el pago de los estipendios del personal”, sino también para solventar otras franquicias legales y gastos de administración general, evitando efectuar una interpretación restrictiva de la regla sobre la materia. En otro orden de consideraciones, cabe indicar que la reiterada jurisprudencia de este Órgano de Control ha precisado que las personas contratadas a honorarios no poseen la calidad de funcionarios públicos, por lo que no forman parte de la dotación permanente o transitoria de la respectiva institución y no se rigen por el Estatuto Administrativo ni por el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, según el caso, careciendo de los derechos de que gozan los empleados públicos afectos a tales normativas, sin perjuicio de lo cual es posible concederles análogos derechos o beneficios, como feriados, permisos y licencias, siempre que cumplan con las mismas condiciones y requisitos exigidos al efecto a los servidores públicos y bajo la condición de que tales franquicias no excedan de las garantizadas a éstos. De esta manera, entonces, comoquiera que los estipendios cuyo pago ha objetado el Sename se justifican atendidos los beneficios conferidos en los respectivos contratos a honorarios, cuales son feriados, permisos y licencias médicas, no puede sino entenderse que el alcance de tales beneficios, en lo que interesa al caso del rubro, es precisamente que el contratado a honorarios reciba la totalidad del pago pactado no obstante ausentarse de sus labores por alguna de esas razones, siendo posible considerarlos dentro de los gastos de administración u otra naturaleza a que se refiere el artículo 65 del reglamento antes citado. Cumple agregar que tales beneficios, además, se conforman con las exigencias y limitaciones que en la materia ha establecido la jurisprudencia administrativa antes comentada, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 7.266 y 25.694, ambos de 2005, este último referido a las prerrogativas que pueden incorporarse en los pactos de que se trata y a los márgenes de actuación a que, en este aspecto, debe ceñirse la autoridad administrativa. Por lo tanto, resulta procedente pagar con cargo a la subvención fiscal establecida en el citado artículo 3° de la ley N° 20.032, los beneficios pactados entre el municipio respectivo y las personas contratadas a honorarios para desempeñarse en las oficinas de protección de derechos ya referidas. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República