Dictamen N° 22739/2016

N° 22.739 Fecha: 24-III-2016 A propósito de diversas presentaciones efectuadas con ocasión de procesos de auditoría que se encuentra realizando esta Contraloría General, relativas a la utilización de los recursos asignados a los gobiernos regionales en el marco del Fondo de Apoyo Regional (FAR), este organismo fiscalizador ha estimado necesario emitir un pronunciamiento en orden a precisar si con cargo a esos recursos solo se pueden ejecutar proyectos que guarden relación con el transporte y conectividad o, en general, cualquiera otra iniciativa que se vincule con el desarrollo regional. Requeridas de informe, la Dirección de Presupuestos y la Subsecretaría de Hacienda señalan, en síntesis, que los gastos e inversiones que pueden realizarse con el FAR no se limitan al transporte y conectividad, sino que se extienden a todo lo relativo al desarrollo regional. Por su parte, la Subsecretaría de Transportes estima que si bien esos recursos debieran destinarse prioritariamente a iniciativas de transporte, en definitiva, se trataría de un aspecto que corresponde definir al Ministerio de Hacienda al determinar los proyectos que se financiarán con ese fondo. Sobre el particular, es necesario señalar en forma previa que la problemática que se analiza se ha suscitado en las aludidas auditorías como consecuencia de la aplicación del criterio sostenido en el dictamen N° 42.657, de 2011, de este origen, el que interpretando la expresión “Otras inversiones” que empleaban los primitivos artículos 5° y cuarto transitorio, ambos de la ley N° 20.378 -que crea un subsidio nacional para el transporte público remunerado de pasajeros-, resolvió por las razones que indica, que ella debía entenderse referida a toda inversión siempre que diga relación con los fines de aquella ley, es decir, que se trate de inversiones que favorezcan el uso del transporte público remunerado de pasajeros. Debe recordarse que el mencionado artículo 5°, aludiendo al subsidio al transporte público, creado por la nombrada ley N° 20.378, señalaba que una vez descontados los montos que correspondía cubrir en conformidad a los artículos anteriores, el subsidio restante se podía destinar a un Programa de Apoyo al Transporte Regional y a una provisión especial para inversiones en el presupuesto de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. En relación con la citada provisión se establecía que ella se incorporaba luego a los presupuestos de los gobiernos regionales, con cargo a los cuales estos podían invertir en los proyectos indicados en los puntos i), ii) y iii) del mismo artículo. En los dos primeros puntos se refería a iniciativas que claramente se vinculaban a transporte. En el último, en cambio, se aludía a “Otras inversiones” distintas a las señaladas anteriormente, expresión cuyo alcance fue fijado por el reseñado dictamen. Dicha expresión se replicaba en similares términos en el primitivo artículo cuarto transitorio de la misma ley, en que se otorgaba a los gobiernos regionales un aporte especial para el transporte y conectividad, y para lo cual se disponía constituir una provisión especial en el presupuesto de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, cuyos recursos debían distribuirse entre esos gobiernos, los que podían gastarse e invertirse en los destinos que indicaba, entre los cuales se reproducían los consignados en los puntos i), ii) y iii), citados. Se debe anotar que tanto el artículo 5° como el cuarto transitorio -que fueron objeto del singularizado pronunciamiento-, se sustituyeron por la misma ley que creó el FAR. Ahora bien, en lo que respecta a la regulación del FAR, se debe manifestar, en primer término, que dicho fondo no se contemplaba en el texto primitivo de la ley N° 20.378, sino que fue creado en el punto 15) del artículo 1° de la ley N° 20.696 -publicada el 26 de septiembre de 2013-, que modificó aquel cuerpo legal, en lo que interesa, sustituyendo su artículo cuarto transitorio. Así, el inciso primero del nuevo artículo cuarto transitorio establece “Créase el Fondo de Apoyo Regional, para el financiamiento de iniciativas de transporte, conectividad y desarrollo regional, en adelante el Fondo, el cual se financiará con las transferencias de los aportes señalados en el artículo Tercero Transitorio y con los recursos establecidos en el artículo 2°, literal ii), descontados los montos a que se refieren los artículos 3°, letra b), 4° y 5°”. Por su parte, el inciso segundo del mismo precepto dispone que “Mediante uno o más decretos del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, suscritos además por los Ministros del Interior y Seguridad Pública y de Hacienda, se regulará la operación, condiciones, destino y distribución de los recursos del Fondo. Dichos decretos deberán establecer los criterios y mecanismos de distribución de los recursos entre las iniciativas sectoriales y las de los gobiernos regionales; y la forma a través de la cual, dentro del marco de sus atribuciones, estos priorizarán y definirán los proyectos que serán financiados con los recursos del Fondo”. Enseguida, el inciso tercero precisa los destinos que tienen los gastos e inversiones que pueden realizarse con cargo al fondo, tomando en cuenta su impacto o rentabilidad social. Entre esos destinos cabe destacar el punto 1.-, relativo a “Grandes Proyectos de desarrollo, de infraestructura general, transporte público, modernización, y otros; los que podrán involucrar más de una región y más de un período presupuestario”. Añade dicho punto 1.- que entre esos proyectos podrán incluirse los que indica en sus letras a), b) y c). Atendido que las dos primeras letras aluden a proyectos que sin duda se relacionan con el transporte y conectividad, es necesario, a los efectos del presente pronunciamiento, transcribir la letra c), en cuanto establece “Cualquier otro proyecto de inversión, distinto de los señalados anteriormente, los que se deberán fundar en la relevancia de dichas inversiones para la región o regiones”. Precisado lo anterior, se debe sostener que analizado el referido dictamen N° 42.657, de 2011, en relación con la normativa que creó el FAR, se advierte que esta última regulación contiene aspectos que difieren de aquella consignada en los sustituidos artículos 5° y cuarto transitorio, en términos que inciden en el pronunciamiento de que se trata. En efecto, en primer lugar y en lo concerniente a los recursos que conforman el FAR, el nuevo artículo cuarto transitorio no alude solo a aquellos correspondientes al “subsidio restante” -que contempla la ley N° 20.378 y al que se refería el mencionado artículo 5°-, sino que, además, señala que se financia con las transferencias de los “aportes” para la Región Metropolitana -excluidas la provincia de Santiago y las comunas de San Bernardo y Puente Alto-, y las demás regiones del país, que se estatuyen en el nuevo artículo tercero transitorio de la ley N° 20.378, incorporado por la misma ley que crea el FAR. De este modo, no se advierte una vinculación inmediata entre los recursos de que se trata y aquellos propios del subsidio nacional para el transporte público remunerado de pasajeros, creado por la ley N° 20.378, y cuyo objeto es el de promover el uso del mismo y destinado a compensar los menores pagos que realizan los estudiantes en esos servicios de transporte. En segundo lugar, debe recordarse que el primitivo artículo cuarto transitorio señalaba expresamente que la provisión especial que contemplaba se otorgaba a los gobiernos regionales “para el Transporte y Conectividad”, en cambio el actual artículo cuarto transitorio crea el FAR “para el financiamiento de iniciativas de transporte, conectividad y desarrollo regional”, lo que resulta concordante con el artículo tercero transitorio, en cuanto a que el monto de los aportes con que se financia el FAR es para las “necesidades de transporte, conectividad y desarrollo”. Por último, se advierte una diferencia en el texto interpretado por el dictamen N° 42.657, de 2011, “Otras inversiones”, al que emplea la regulación del FAR, “Cualquier otro proyecto de inversión”, lo que denota una mayor amplitud en cuanto a las iniciativas a financiar, lo que en el contexto que se analiza, debe entenderse referido no solo a aquellos relacionados con el transporte -a los que se limitaba la primera expresión-, sino a todos los que se ajusten al objeto del FAR, esto es, los relativos al transporte, conectividad y desarrollo regional. Sin perjuicio de lo anterior, se debe precisar que acorde con los artículos 6° al 9° del decreto N° 146, de 2014, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, suscrito además por los ministros del Interior y Seguridad Pública y de Hacienda -que aprueba el reglamento del Fondo de Apoyo Regional-, las dos primeras carteras deben informar a la de Hacienda los proyectos seleccionados a fin de incluirlos en su financiamiento, señalando los criterios utilizados para la elección de las iniciativas y la distribución del gasto. Estos criterios -a que se refiere el artículo 6°- aluden al impacto en el transporte público mayor, al impacto en el transporte general y a otros criterios fundados en la relevancia del proyecto para la región o regiones o el desarrollo de estas. De este modo, y acorde con el artículo 9°, letra b), del mismo reglamento, los citados criterios se consideran en el orden en que se enumeran, lo que implica que si bien las iniciativas que se financien con los recursos del FAR pueden no estar relacionados con transporte y conectividad, estos tendrán prioridad frente a otros proyectos, lo que debe ser evaluado por el Ministerio de Hacienda, al definir su financiamiento. En mérito de lo expuesto, corresponde que las respectivas sedes regionales de esta entidad fiscalizadora, al atender las presentaciones formuladas por gobiernos regionales, asociadas a preinformes o informes de auditoría atingentes a la materia, tengan presente el criterio contenido en este pronunciamiento y, en función del mismo, adopten las medidas que procedan, considerando, por cierto, que los proyectos específicos materia de esas auditorías no relacionados con transporte o conectividad, solo pudieron ejecutarse con cargo a los recursos del FAR si efectivamente constituyen iniciativas de desarrollo regional. Transcríbase a la Dirección de Presupuestos, a la Subsecretaría de Hacienda, a todas las contralorías regionales y a la Subdivisión de Auditoría de la División de Infraestructura y Regulación de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República