Dictamen N° 24020/2015

N° 24.020 Fecha: 27-III-2015 Mediante el Informe Final N° 9, de 2014, sobre Auditoría al Programa Chilestadios Profesional, efectuada en el Gobierno Regional de Coquimbo y en la Municipalidad de La Serena, y en relación con la ejecución del contrato “Demolición y Obras Civiles del Proyecto Reposición Estadio La Portada, La Serena, Segundo Proceso” -adjudicado por ese municipio a la Sociedad Anónima de Obras y Servicios, COPASA Agencia en Chile (COPASA)-, la Contraloría Regional respectiva observó, en el N° 2.4, una vulneración al punto 7.2 de las bases administrativas aplicables a dicha convención -que dispone, en síntesis, que el período de construcción de las obras podrá ser prorrogado en hasta un 30% del plazo original por causas no imputables al contratista-, ya que habiendo esa entidad edilicia otorgado un aumento equivalente a ese tope, aprobó, posteriormente, a través de su decreto alcaldicio N° 541, de 2014, una nueva ampliación de 90 días corridos, sobrepasando el antedicho límite. Al respecto, la mencionada municipalidad solicita la reconsideración de la referida observación, señalando, en lo esencial, que el mayor plazo que se cuestiona fue otorgado en atención a la modificación del convenio de transferencia de recursos y ejecución de proyecto que suscribió con el Instituto Nacional de Deportes de Chile (IND) -representado por su Director Regional de Coquimbo-, en cuya virtud se entregaron mayores recursos para costear las obras civiles adicionales requeridas y se extendió la fecha máxima de culminación de ellas al 31 de octubre de 2014. Además, sostiene que el límite previsto en el señalado punto 7.2 fue concebido en relación con los tiempos presupuestados para la edificación originalmente licitada, y que una vez adjudicada fue necesario modificarla sustancialmente a efectos de llevar a buen término las obras contratadas, por lo que, en los hechos, se trata de un nuevo diseño que amerita el recálculo de sus plazos de realización. Por su parte, la Contraloría Regional de Coquimbo ha remitido a este Nivel Central las presentaciones de los señores José Miguel Cabrerizo Carvajal y Javier García Aguirre, en representación, según exponen, de COPASA, en las cuales formulan diversas consideraciones que, en su concepto, justificarían el aumento de plazo otorgado por la municipalidad contratante, así como la necesidad actual de convenir nuevas prórrogas. En el mismo sentido, y por medio de una presentación posterior realizada ante esta Contraloría General, los mismos recurrentes reiteran sus planteamientos en torno a la materia. Sobre el particular, y teniendo presente lo informado, a requerimiento de la aludida Contraloría Regional, por el indicado municipio y por el IND, cumple con señalar, en primer término, que esas entidades suscribieron un convenio de transferencia de recursos, aprobado por el decreto alcaldicio N° 2.402, de 2012, y por la resolución N° 3, del mismo año, respectivamente, por el cual este último servicio público entregó la suma que especifica en la cláusula segunda para ejecutar la obra en comento, conviniéndose, además, en la cláusula cuarta, que “En todo caso, las obras deberán estar completamente terminadas a más tardar el día treinta y un de diciembre del año dos mil trece”. Asimismo, que en ese acuerdo de voluntades se contempló, en su cláusula decimotercera y en síntesis, que si por una razón no imputable a la asignataria esta no desarrollare la obra dentro de los plazos acordados, el IND podrá exigir la restitución del aporte no invertido, o bien, “autorizar que el proyecto se complete dentro de los plazos prudenciales que disponga su Director Nacional, mediante resolución fundada”. Es del caso apuntar, en seguida, que la Municipalidad de La Serena, en cumplimiento de aquel convenio de transferencia -y, además, en observancia del encargo que también le efectuara para la realización de la misma obra el Gobierno Regional de Coquimbo, a través de un convenio mandato celebrado entre esos organismos públicos, aprobado por la resolución N° 5.024, de 2012, y por el decreto alcaldicio N° 2.498, del mismo año, respectivamente-, convocó a una licitación pública por medio de su decreto alcaldicio N° 3.095, de 2012, acto por el cual aprobó las bases administrativas y demás antecedentes de ese concurso. Por otra parte, es preciso anotar que del examen de aquellas bases administrativas se aprecia que en su punto 7.2, “Aspectos básicos del contrato”, se regularon las condiciones esenciales de ese acuerdo de voluntades. Así, y en lo que atañe al período de ejecución, se consignó, en lo que interesa, que “Corresponde al plazo en días corridos ofertado por el contratista y se cuenta desde la fecha de entrega de terreno. Este plazo podrá ser prorrogado por Decreto Alcaldicio fundado en hasta un 30% del plazo original por causas estrictamente no imputables al contratista, incluidas el caso fortuito y la fuerza mayor”. También, que en su punto 12, “Variación o modificación de obras”, se estableció la posibilidad de que la entidad contratante pudiera ordenar “la modificación de obras previstas y la ejecución de obras nuevas o extraordinarias”, de conformidad al procedimiento y aprobaciones ahí descritas, consignándose, en el último párrafo de ese apartado, que “Los trabajos considerados como obras extraordinarias se regirán, en todo lo que les sea aplicable, por las presentes bases de licitación y deberán garantizarse y pagarse en los mismos términos que las obras contratadas originalmente, conviniéndose mediante modificación de contrato aprobada por Decreto Alcaldicio, las obras, plazos, garantías y todas las condiciones que regirán tal modificación”. Ahora bien, en el marco descrito, la referida municipalidad adjudicó a COPASA los trabajos licitados, aprobándose el contrato celebrado al efecto por medio del decreto alcaldicio N° 840, de 2013, en cuya cláusula decimosexta se determinó que el plazo total de construcción de la obra sería de 240 días corridos contados desde la fecha de entrega del terreno. Puntualizado lo anterior, y en lo que concierne al cuestionamiento planteado en el N° 2.4 del aludido Informe Final N° 9, cabe hacer presente que de la documentación tenida a la vista se advierte que a través del decreto alcaldicio N° 3.523, de 2013, se aprobó una prórroga de 72 días adicionales para la ejecución de las obras, esto es, equivalente al 30% del plazo original de 240 días, decisión fundada en el hecho de que el proyecto de ingeniería sufrió diversos cambios que implicaron un recálculo completo de la estructura -especialmente en sus fundaciones-, faenas previas y necesarias para el resto de los trabajos. Se observa, asimismo, que la municipalidad y el IND celebraron una convención de aporte complementario -aprobada por el decreto alcaldicio N° 3.752, de 2013, y por la resolución N° 13, de ese año, respectivamente- en el que dichas entidades, teniendo en cuenta que el plazo prefijado para la entrega de los trabajos vencía el 31 de diciembre de 2013, acordaron ampliarlo hasta el 31 de octubre de 2014, fecha que, a su vez, fue autorizada por el Director Nacional del nombrado Instituto a través de la resolución exenta N° 5.975, de 2013. Por último, se aprecia que en razón de lo anterior, la Municipalidad de La Serena emitió el antedicho decreto alcaldicio N° 541, en el que aprobó un instrumento celebrado con COPASA, en orden a incorporar mayores obras y trabajos extraordinarios, y a otorgar una prórroga de plazo de 90 días adicionales, de modo que la fecha de entrega total de los trabajos quedó fijada para el 21 de abril de 2014, aumento que excede el límite del 30% establecido en las bases administrativas. Pues bien, frente a la solicitud de reconsideración que se atiende, cumple esta Entidad de Control con manifestar que del análisis de los antecedentes mencionados en los párrafos anteriores, queda de manifiesto que las ampliaciones de plazo sancionadas, y que superan el límite del 30% del período primitivo, han encontrado su origen en una serie de modificaciones realizadas con motivo de un replanteo total y completo del proyecto, efectuado con posterioridad a su adjudicación, en razón de las deficiencias que este presentaba. Cabe puntualizar, en ese orden de ideas, que en tanto fue la propia Administración la que proporcionó el proyecto a ejecutar, las ampliaciones de plazo en discusión no afectan los principios de estricta sujeción a las bases e igualdad de los oferentes, ya que en la situación referida tal proceder habría sido necesario cualquiera haya sido el participante seleccionado en la licitación respectiva (aplica criterio contenido en el dictamen N° 49.409, de 2012). En consecuencia, y teniendo presente, además, que la cláusula decimotercera del señalado convenio de transferencia previó expresamente la posibilidad de que el Director Nacional del Instituto Nacional de Deportes de Chile, en el caso que indica y mediante resolución fundada, dispusiera un plazo prudencial para que el proyecto fuera completado -lo cual, en la especie, se verificó con la suscripción del precitado convenio de aporte complementario y con la dictación de la resolución exenta N° 5.975, de 2013, de dicho Instituto-, se ha estimado menester reconsiderar, en lo pertinente, la observación contenida en el N° 2.4. del citado Informe Final N° 9, de 2014, toda vez que las prórrogas en cuestión no solo no aparecen imputables a la contratista -sino que obedecen a defectos severos del proyecto y que dieron lugar a aumentos de obras y obras extraordinarias-, no cabe entender que afecten el principio de igualdad de los oferentes, y tuvieron por objeto llevar a buen término el proyecto de que se trata. Ello, sin perjuicio, por cierto, de las responsabilidades administrativas que esa Sede Regional de Control determine en el proceso sumarial a que se refiere el N° 4 de las conclusiones de ese informe, derivadas de los hechos que hicieron necesaria la reformulación del proyecto originalmente licitado. Finalmente, en lo que concierne a lo manifestado por los recurrentes, en cuanto a la necesidad de que se sancionen nuevas prórrogas de plazo y a que estas deban ser pactadas entre COPASA y el municipio contratante, es necesario puntualizar que ello constituye una materia que deberá ser ponderada por la autoridad administrativa sobre la base de los antecedentes concretos de los que disponga, teniendo presente lo manifestado en los párrafos que anteceden. Transcríbase a la Contraloría Regional de Coquimbo, al Gobierno Regional de Coquimbo, al Instituto Nacional de Deportes de Chile, y a los interesados. Saluda atentamente a Ud., Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República