Dictamen N° 2460/2014

N° 2.460 Fecha: 13-I-2014 Se ha dirigido a esta Contraloría General don Adolfo Moreno Contreras, en representación, según sostiene, de los dirigentes de las poblaciones Francisco Coloane y Cerro Morado, ambas del sector Bajos de Mena, de la comuna de Puente Alto, denunciando que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, MINVU, y el Servicio de Vivienda y Urbanización Metropolitano, SERVIU, habrían informado y aplicado indebidamente el programa “Recuperación de Condominios Sociales, segunda oportunidad”, a los residentes de los referidos conjuntos habitacionales. Agrega el recurrente que el citado programa fue aprobado por el MINVU en septiembre de 2012, que en octubre de igual año se estableció como zona prioritaria a las poblaciones Francisco Coloane y Cerro Morado, y que luego, en enero de 2013 se definieron las condiciones para su aplicación, las que se modificaron el 18 de marzo de esa anualidad, sin que de ello se haya informado a los pobladores. En tales términos, sostiene que recién en junio de 2013 se hizo la primera encuesta vinculada al programa y se obligó a los vecinos a firmar la carta de adhesión antes que estuvieran precisadas sus condiciones, denunciando que las autoridades de los servicios señalados, junto con las dirigentes vecinales, a fin de alcanzar las adhesiones necesarias para el programa, entregaron información errónea y deficitaria, especialmente respecto del precio y la forma de pago de los beneficios, omitiendo que era posible no acogerse a él, y que después de que varios pobladores se adhirieron, el SERVIU habría obstaculizado la posibilidad de renunciar. Concluye su denuncia señalando que el subsidio otorgado de 700 unidades de fomento no se ajusta al valor de mercado en la comuna de Puente Alto y que se postularon blocks con el 83,3% de adhesión de los comuneros, en circunstancias que el mínimo exigido era del 95%, o hasta el 85% en casos excepcionales. Cuestiona también que las características técnicas y otros antecedentes informados en los documentos explicativos del programa de los conjuntos habitacionales en comento no se ajustan a la realidad, así como tampoco el catastro respecto del dominio de las familias involucradas, ya que este se efectuó en junio de 2013, en data posterior a la implementación del referido programa habitacional. Requerido de informe, el SERVIU Metropolitano lo evacuó por oficio N°11.091, de 2013, señalando que en el contexto del programa “Recuperación de Condominios Sociales, segunda oportunidad”, se definió al sector Bajos de Mena como un barrio crítico en condición de marginalidad, exclusión social y deterioro, siendo seleccionadas las poblaciones Cerro Morado y Francisco Coloane para un llamado especial, el que fue sancionado por la resolución exenta N°262, de 17 de enero 2013, de dicha cartera de Estado, modificada por las resoluciones exentas N os 1.718, 2.672, 1.739, 1.934, 2.885, 2.884, 4.053, 4.054 y 5.156, todas de 2013, de ese servicio, y aclaradas por las circulares N os 8 y 34, del mismo año y origen. En cuanto a los porcentajes de adhesión exigibles, el SERVIU argumenta que aún cuando la citada resolución exenta N°262, de 2013, estableció una convocatoria mínima del 85% por cada conjunto de propietarios de departamentos de blocks/naves ubicados en alguna de las zonas prioritarias definidas en el programa en comento -unidad mínima de postulación, UMP, para ingresar al programa-, y que en los edificios que fueron postulados solo se alcanzaba un 83,3%, aclara que en la especie se aproximó al valor más próximo, considerando que en algunas tipologías de departamento era imposible obtener valores cercanos al definido, y que a diferencia de otros programas de vivienda formulados por la respectiva cartera ministerial, la selección no implicaba la asignación. Añadió que en forma posterior a la preselección, el propietario debía adherir al programa mediante la firma de un “mandato notarial”, de conformidad con el resuelvo 4° de la mencionada resolución exenta N°262, de 2013, y que de igual manera se podía renunciar. Sobre el valor de las unidades habitacionales, el mismo servicio manifiesta que al 15 de octubre de 2013 contaba con un registro de 264 viviendas para ser adquiridas por los beneficiarios de las poblaciones Francisco Coloane y Cerro Morado, en diversas comunas de la Región Metropolitana y ciudades del territorio nacional, de las cuales 187 correspondían a la comuna de Puente Alto. Agrega que estima que concluyeron 10 transacciones por valores en torno a las 700 unidades de fomento. Acerca del catastro y encuesta de ocupación, reconoce que si bien formaba parte de los términos de referencia del convenio suscrito en diciembre de 2012 con la Municipalidad de Puente Alto, advierte que se optó por postergar su aplicación en el caso de los blocks que no fueron seleccionados en el primer llamado hasta el momento en que fueran elegidos en llamados posteriores, teniendo en cuenta los plazos acotados del proceso verificado en enero de 2013. Termina su informe el SERVIU Metropolitano, asegurando que entre noviembre de 2012 y septiembre de 2013 se sostuvieron con los vecinos y sus respectivos dirigentes de blocks, asambleas generales, asambleas por bloques, mesas y reuniones de trabajo, en las que se les informó sobre los alcances del programa, opciones, formas de postulación y calendarización. Además, se entregó material de difusión, como folletos y afiches, utilizando para tales efectos una oficina implementada en la sede social de la población Cerro Morado, con un equipo profesional de entera dedicación al programa. Asimismo, atendiendo una solicitud de un grupo de vecinos, presentó a la Cámara de Diputados el programa de intervención completo del sector Bajos de Mena, incluyendo montos y plazos comprometidos. A su turno, requerida sobre la materia, mediante oficio N°671, de 2013, la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo confirmó las afirmaciones efectuadas por el SERVIU Metropolitano, especialmente en lo referido a la difusión del programa, precisando que las sucesivas modificaciones realizadas al llamado de postulación -resolución exenta N°262, de 2013-, correspondieron básicamente a las fechas de ingreso de los antecedentes al SERVIU para su evaluación, y que el ajuste que alude el recurrente, de 18 de marzo de 2013, permitía que tales documentos no fueran formalizados ante notario en esa etapa preliminar. Sobre el particular, en primer término, cabe hacer presente que mediante decreto N°49, de 2011, del MINVU, se aprobó el reglamento del programa “Fondo Solidario de Elección de Vivienda”, destinado a dar una solución habitacional definitiva preferentemente a las familias del primer quintil de vulnerabilidad definido por el Ministerio de Desarrollo Social, en las condiciones que indica. Según lo dispuesto en el artículo 17 de dicho texto, y previa autorización del MINVU, la Secretaría Regional Ministerial del ramo podía realizar, mediante resoluciones fundadas, llamados a concurso en condiciones especiales para asignar recursos que beneficiaran a personas con una necesidad habitacional urgente por causas debidamente calificadas, eximiéndoseles de uno o más requisitos contemplados en el programa, pudiendo además modificar las condiciones del mismo. En el marco de la referida disposición, por resolución exenta N°7.663, de 2012, el MINVU aprobó el programa “Recuperación de Condominios Sociales, segunda oportunidad”, con el objeto de intervenir directamente, o a través de los servicios de vivienda y urbanización, los conjuntos habitacionales sociales tipo “A”, acogidos a la ley N°19.537, Ley de Copropiedad Inmobiliaria, esto es, construcciones divididas en unidades emplazadas en un terreno de dominio común, que presentaran graves signos de déficit y deterioro, con el fin de promover la movilidad habitacional, el traslado y la atención de las familias afectadas mediante el otorgamiento de subsidios habitacionales en condiciones especiales, o bien, de otras líneas de atención que determinase el MINVU. Para tal objeto, dicho ministerio podía establecer zonas prioritarias para la asignación de subsidios de los pobladores, efectuar llamados a concurso en condiciones especiales, asignar o destinar subsidios en forma directa, aprobar planes de expropiación, autorizar a los servicios de vivienda y urbanización para transigir judicial y extrajudicialmente la transferencia, desocupar y entregar a los SERVIU de la respectiva unidad habitacional. Así, los propietarios afectados podían ser compensados mediante el otorgamiento de un subsidio habitacional en alguna de las modalidades que contemplan los planes habitacionales vigentes; con el financiamiento de hasta 46 unidades de fomento para solventar los gastos que pudiese irrogar el traslado y aquellos asociados a entregar un domicilio transitorio a los ocupantes de las unidades intervenidas; y con el pago de la vivienda por un valor equivalente a la tasación efectuada por el SERVIU respectivo. Ahora bien, como resultado de los estudios preliminares encargados por el MINVU a la Empresa Consultora de Estudios Urbanos y Territoriales Habiterra S.A. y al Centro Estratégico de Análisis del Delito -CEAD-, de la Subsecretaría de Prevención del Delito del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, mediante resolución exenta N°8.310, de 2012, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, se estableció la zona prioritaria y se seleccionaron las poblaciones Cerro Morado y Francisco Coloane, pertenecientes al sector de Bajos de Mena, de la comuna de Puente Alto, para el desarrollo del programa que interesa. Luego, mediante resolución exenta N°2.664, de igual anualidad, la Secretaría Regional Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo aprobó un convenio de cooperación suscrito entre esa entidad, la Municipalidad de Puente Alto y el SERVIU, con el objeto de determinar, entre otras obligaciones, el financiamiento, implementación y ejecución del programa. En lo que interesa, el plan de difusión del programa estaría a cargo de profesionales del SERVIU que operarían en una oficina ubicada en el área seleccionada, cuya habilitación dependía del citado municipio. Enseguida, mediante la resolución exenta N°262, de 2013, del MINVU, correspondiente al llamado a postulación en referencia, se estableció en su resuelvo N°3, que podían participar las unidades mínimas de postulación, UMP, que acreditasen a lo menos la participación del 95% de sus propietarios, aceptándose excepcionalmente postulaciones de hasta el 85% de ellos, en caso de existir disponibilidad presupuestaria. A su vez, los habitantes de tales edificios, que no adhirieron al programa, podían permutar el departamento con uno de otra UMP, debiendo presentar la inscripción y adhesión al programa. Tanto los propietarios como los ocupantes de los departamentos de las UMP seleccionadas, una vez cumplidas las formalidades a que alude el resuelvo N°4 de la citada resolución exenta N°262, de 2013, serían beneficiarios en las condiciones descritas en el resuelvo N°7 y siguientes del mismo acto administrativo, estableciendo las distintas alternativas dependiendo de la calidad en que el asignatario ocupara hasta ese instante la unidad habitacional. A su turno, efectuada la selección de los beneficiarios, a través de la respectiva resolución se les asignaría un subsidio para que con el patrocinio de una asistencia técnica legal, ATL, pudieran adquirir una vivienda. Puntualizado lo anterior, se verificó que en el proceso en examen se efectuaron diversas actualizaciones a la resolución exenta N°262, de 2013, referidas esencialmente a ajustes de los períodos de postulación, revisión y publicación de los resultados, entre las que se incluyó la circular aclaratoria N°8, de 12 de febrero de igual año, que en su punto 3 precisó que “ninguna de las UMP que no esté mayoritariamente de acuerdo con las condiciones y beneficios del programa será obligada a participar en él”. Luego, en la modificación aprobada por la resolución exenta N°1.718, de 18 de marzo de 2013, se consignó que se “aceptarán ingresos de adhesión sin ser tramitados ante notario, lo que deberá regularizarse durante el período de subsanación de las observaciones”. De ello se desprende que igual que en el resto de las actualizaciones del llamado, ninguna implicó disposiciones distintas de las establecidas en el llamado original, respecto de las acciones que los pobladores debían realizar en el marco del programa en cuestión o que pudieran afectarlos negativamente. Sin perjuicio de lo señalado, del examen de tales documentos, se advirtió que la circular aclaratoria N°34, de 12 de agosto de 2013, dispuso la reducción del plazo de prohibiciones y obligaciones contemplado en el artículo 34 del decreto supremo N°49, de 2011, del MINVU, de cinco a un año, sin que ello fuese formalizado mediante un acto administrativo previo, lo que no se ajusta a las medidas de excepción previstas en el artículo 17 de dicho texto reglamentario. En cuanto a la publicidad y encuestas a los pobladores por parte de las entidades involucradas, cabe señalar que según consta en la letra g) de las cláusulas cuarta y quinta del convenio de cooperación en comento, a la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo le correspondía definir el plan de difusión o estrategia comunicacional del programa, y al SERVIU implementarlo, mientras que el citado municipio, según se consignó en la letra c) de la cláusula sexta del mismo acuerdo, debía habilitar una oficina en terreno para esos fines. Luego, mediante la modificación de dicho acuerdo, de 4 de marzo de 2013, se incorporó en la letra c) de la cláusula quinta, la exigencia de aplicar una “encuesta de viviendas y hogares que entregue sus conclusiones por medio de un análisis habitacional y situacional de los habitantes del conjunto, según los lineamientos del SERVIU”, lo que fue reiterado en una segunda modificación, de 6 de junio de 2013, fijándose un plazo hasta el último día hábil de ese mes para su realización. De lo anterior, es dable concluir que la encuesta no estaba contemplada primitivamente en el convenio, siendo materializada conforme a lo establecido en las modificaciones de este último, durante junio de 2013. Ahora bien, en lo que atañe al plan o estrategia comunicacional del programa, realizado por la SEREMI MINVU según el convenio en referencia, cabe indicar que este dispuso tres escalas de difusión: la general, la intermedia y la específica. La primera, focalizada a las instituciones, organismos, organizaciones sociales y público en general; la segunda para los potenciales beneficiarios del programa; y la última, destinada a los habitantes de los programas piloto. Al respecto, aún cuando existe constancia de la difusión a niveles generales e intermedios, no se advierte que el SERVIU haya registrado la transmisión en la escala específica, ello por cuanto no documentó la entrega de folletos a los interesados ni dejó registro alguno de las reuniones que habría sostenido, lo que contraviene lo establecido en la letra b), del capítulo I, de la resolución exenta N°1.485, de 1996, Normas de Control Interno de la Contraloría General, en orden a que todas las transacciones y hechos significativos deben estar claramente documentados y la documentación disponible para su verificación, lo que no aconteció en la especie. De otra parte, en relación con la selección de las UMP que cuestionó el recurrente, es dable manifestar que mediante la resolución exenta N°1.739, de 2013, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo preseleccionó los edificios ubicados en calle Francisco Coloane N os 1.330 y 1.323, de la población del mismo nombre, y el ubicado en calle Quechu N°3.832, de la población Cerro Morado, con un porcentaje de 83,33% -20 adherentes de un total de 24 familias por cada edificio-, lo que fue ratificado en la resolución exenta de selección definitiva N°1.934, de 2013, del mismo origen. Sin embargo, posteriormente, mediante las resoluciones exentas N os 3.868, 4.260, 4.581, 4.780, 4.833 y 5.197, todas de 2013, del SERVIU, se individualizaron los beneficiados para la entrega de subsidios, totalizándose porcentajes de adhesión de 87,5% y 91,66% en los blocks N os 1.330 y 1.323 de la población Francisco Coloane, respectivamente. Sobre el subsidio aportado para la movilidad habitacional de que se trata, cuyo monto cuestiona el requirente, cumple anotar que las 700 unidades de fomento dispuestas para ese fin se enmarcan en el rango establecido en los artículos 2° y 4° del decreto supremo N°49, de 2011, del MINVU, que aprobó el reglamento del Programa “Fondo Solidario de Elección de Vivienda”. Acerca de los motivos que se habrían esgrimido para demoler los conjuntos habitacionales, vistos los estudios preliminares que ampararon la resolución exenta N°8.310, de 2012, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, que estableció la zona prioritaria y seleccionó las poblaciones Cerro Morado y Francisco Coloane para el desarrollo de la iniciativa, así como los antecedentes de difusión y normativos, no se advierten cuestionamientos a las características constructivas de los inmuebles, constando solo causales de índole social y urbana. Ahora bien, conforme a lo establecido en el artículo 21B de la ley N°10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, esta Entidad de Control debe abstenerse de emitir un pronunciamiento sobre este particular, por cuanto con motivo del control de legalidad o de las auditorías no le corresponde evaluar aspectos de mérito o conveniencia de las decisiones que adopte la Administración. En otro orden, respecto de la imposibilidad de renunciar al programa, alegada por el denunciante, se constató que al 8 de noviembre de 2013, según el formulario provisto por el SERVIU para dichos fines, nueve propietarios renunciaron al subsidio habitacional con el objeto de recibir el valor de la indemnización por la expropiación de la vivienda para adquirir un inmueble al margen de las condiciones impuestas para la compra mediante subsidio, un beneficiario optó por permutar una unidad habitacional en el sector, y el resto de los vecinos adscritos al programa en los conjuntos Cerro Morado y Francisco Coloane (410), se acogió a los subsidios del programa. En mérito de lo expuesto, es menester concluir que en lo que se refiere a la encuesta vinculada al programa, a la posibilidad de no adherirse o renunciar al mismo y al monto del subsidio otorgado, no se advierten irregularidades de parte de los servicios involucrados. No obstante, en lo que atañe al porcentaje con el cual el SERVIU aceptó la postulación de las UMP, debe anotarse que si bien con posterioridad se dio cumplimiento al porcentaje mínimo exigido en el resuelvo N°3 de la resolución exenta N°262, de 2013, del MINVU, en lo sucesivo, ese servicio deberá dar estricto cumplimiento a la normativa que rige la ejecución de programas como el de la especie, desde el momento de la preselección. Por último, en lo que concierne a la publicidad, en el futuro el SERVIU Metropolitano deberá documentar las acciones de difusión y entrega de información que ejecute en el marco de programas como el que interesa. Transcríbase al recurrente, a la Directora de Control del Servicio de Vivienda y Urbanización Metropolitano y al Subsecretario de Vivienda y Urbanismo. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante