Dictamen N° 25583/2019

N° 25.583 Fecha: 26-IX-2019 Se ha dirigido a esta Contraloría General el alcalde de la Municipalidad de Puente Alto, solicitando un pronunciamiento relativo a si tratándose de calles y pasajes que no reúnen los requisitos establecidos por la ley N° 20.499 -que regula el Cierre de Calles y Pasajes por Motivos de Seguridad Ciudadana- para autorizar su cierre o medidas de control de acceso, es posible recurrir, para tales efectos, a la figura de la concesión, entregando su administración a terceros; sin perjuicio de que sería permitido que se establezca en el plan comunal de seguridad pública que dichas “arterias” puedan contar con cierres o accesos controlados. Al respecto, es del caso recordar que las calles y pasajes constituyen bienes nacionales de uso público y que en tal carácter se encuentran sujetos -por regla general y en lo que interesa-, a la administración de las entidades edilicias, conforme a las atribuciones que les conceden los artículos 5°, letra c), y 63, letra f), de la ley N° 18.695. Enseguida, cabe indicar que el artículo 36 de la citada ley prescribe, en lo que importa, que los bienes nacionales de uso público que administra la municipalidad pueden ser objeto de concesiones, las que darán derecho al uso preferente del bien concedido en las condiciones que fije el municipio, el que podrá darles término en cualquier momento, cuando sobrevenga un menoscabo o detrimento grave al uso común o cuando concurran otras razones de interés público. En relación con lo anterior, la jurisprudencia administrativa contenida en el dictamen N° 25.343, de 2012, ha manifestado que constituye una atribución esencial de los municipios la administración de los bienes en comento, salvo que aquella corresponda a otro organismo de la Administración del Estado, y que en tal virtud se encuentran facultados para otorgar concesiones sobre los mismos. Puntualizado lo anterior, resulta útil señalar que el citado artículo 5°, letra c), de la ley N° 18.695 -modificado por el numeral 1 del artículo único de la mencionada ley N° 20.499-, prevé, en lo que interesa, que “Las municipalidades podrán autorizar, por un plazo de cinco años, el cierre o medidas de control de acceso a calles y pasajes, o a conjuntos habitacionales urbanos o rurales con una misma vía de acceso y salida, con el objeto de garantizar la seguridad de los vecinos. Dicha autorización requerirá el acuerdo del concejo respectivo”. Por su parte, el inciso primero de la actual letra r) del artículo 65 del mismo texto legal -disposición incorporada por el numeral 2 del artículo único de la referida ley N° 20.499-, preceptúa, que el alcalde requerirá el acuerdo del concejo para “Otorgar la autorización a que se refiere el párrafo segundo de la letra c) del artículo 5º, previo informe de las direcciones o unidades de tránsito y de obras municipales y de la unidad de Carabineros y el Cuerpo de Bomberos de la comuna, siempre que la solicitud sea suscrita por a lo menos el 90 por ciento de los propietarios de los inmuebles o de sus representantes cuyos accesos se encuentren ubicados al interior de la calle, pasaje o conjunto habitacional urbano o rural que será objeto del cierre. La autorización deberá ser fundada, especificar el lugar de instalación de los dispositivos de cierre o control; las restricciones a vehículos, peatones o a ambos, en su caso, y los horarios en que se aplicará. La municipalidad podrá revocarla en cualquier momento cuando así lo solicite, a lo menos, el 50 por ciento de los referidos propietarios o sus representantes”. Agrega, su inciso segundo, que “La facultad señalada en el párrafo anterior no podrá ser ejercida en ciudades declaradas patrimonio de la humanidad o respecto de barrios, calles, pasajes o lugares que tengan el carácter de patrimonio arquitectónico o sirvan como acceso a ellos o a otros calificados como monumentos nacionales”. Como es posible desprender de la normativa citada, el legislador ha permitido el cierre o medidas de control de acceso a calles y pasajes solo bajo los supuestos establecidos y en la forma que ella indica. En este orden de ideas, cabe recordar que el proyecto de la mencionada ley N° 20.499, aprobado por el Congreso Nacional, consideraba, también, el cierre o medidas de control de acceso de “vías locales” y que, con ocasión de su control preventivo de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional ordenó eliminar de dicho texto las expresiones “y vías locales” y “, vía local”. En efecto, la sentencia del mencionado tribunal, de fecha 20 de enero de 2011, señala, en su considerando décimo primero, que la amplitud del concepto de “vía local” -contenido en el artículo 2.3.2. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, aprobada por el decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo- y las finalidades que se le asignan en dicha norma, permiten concluir que el cierre y las medidas de control de acceso a ellas afectan el ejercicio del derecho a la libertad de circulación por las mismas, que es parte del conjunto de garantías de la libertad ambulatoria contenidas en el numeral 7° del artículo 19 de la Constitución Política de la República, según el cual “toda persona tiene derecho de residir y permanecer en cualquier lugar de la República, trasladarse de uno a otro y entrar y salir de su territorio, a condición de que se guarden las normas establecidas en la ley y salvo siempre el perjuicio de terceros”. A su vez, en su considerando décimo segundo se consigna que “es contrario a la Constitución establecer el cierre o medidas de control de acceso a vías locales, por lo que se declararán inconstitucionales, debiendo eliminarse del proyecto de ley en examen, las expresiones ‘y vías locales’, contenida en el inciso primero del número 1 del artículo único proyecto de ley, y ‘, vía local’, contenida en la letra q) que introduce el número 2 de su artículo único”. Finalmente, es dable apuntar que el considerando décimo tercero del citado fallo indica que “en cuanto a las calles, esta Magistratura considera ajustado a la Constitución el proyecto sometido a examen, en el entendido de que habilita al cierre y al establecimiento de medidas de control sólo respecto de aquellas calles que tengan una única vía de acceso y salida y no respecto de calles que comunican con otras vías”. Por lo demás, cabe anotar que durante la tramitación de la referida ley N° 20.499, en la discusión en Sala de la Cámara de Diputados, se dejó expresa constancia por parte del senador Alberto Cardemil que el proyecto de dicha normativa, con las modificaciones introducidas por el Senado -que establecía el cierre o medidas de control de acceso a calles, pasajes y vías locales o a conjuntos habitacionales urbanos o rurales-, aumentaba el riesgo de ser considerado inconstitucional “porque permite el cierre de toda clase de calles y pasajes, sin distinguir si son ciegos o no. Por lo tanto, un grupo de vecinos podría solicitar el cierre total de avenidas o calles de tránsito relevante, lo cual no es posible”, según aparece en la historia fidedigna del establecimiento de dicho texto legal, contenida en la Sesión de la Cámara de Diputados N° 71, de la Legislatura N° 358, de 7 de septiembre de 2010 (Boletines N°s. 3848-06, 6289-25 y 6363-06). Como se puede advertir de las normas precedentemente citadas, y teniendo en consideración los valores e intereses involucrados -tales como el de libertad de desplazamiento de todas las personas y la naturaleza de los bienes nacionales de uso público-, y las potestades con que cuentan las municipalidades, especialmente en su calidad de administradoras de los bienes nacionales de uso público, se ha reconocido que cuando se reúnan los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico las entidades edilicias se encuentran habilitadas para adoptar la medida de autorizar el cierre o control de acceso de una calle o pasaje, por razones de seguridad ciudadana debidamente ponderadas, fundadas en estudios técnicos, en términos racionales, en armonía con la naturaleza jurídica de los bienes nacionales de uso público, y sin que importe una afectación de los derechos en su esencia. Por consiguiente, dado que el legislador ha regulado expresamente las condiciones y requisitos que se deben reunir para que se permita el cierre o medidas de control de acceso a calles y pasajes -a fin de evitar la afectación de derechos fundamentales-, y ha determinado específicamente la forma en que las municipalidades deben actuar para autorizar dichas medidas, no resulta procedente que ello se materialice respecto de calles, pasajes o “arterias” que no reúnan las exigencias legales para ello, por otros mecanismos no previstos en la ley, como lo sería una concesión o su sola inclusión en el plan comunal de seguridad pública. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República