Dictamen N° 26256/2017

N° 26.256 Fecha: 18-VII-2017 Mediante el dictamen de la suma, esta Contraloría General atendió las presentaciones efectuadas por los señores Jorge Mas Figueroa y Sergio Cavagnaro Santa María, en representación de la Cámara Chilena de la Construcción A.G., y los señores Martín Santa María Oyanedel y Roberto Burgos Pinto, en nombre de la Sociedad Inmobiliaria y Comercial Quilicura Limitada, en las que consultaban respecto del alcance de lo dispuesto en el inciso primero del artículo transitorio de la ley N° 20.791, que modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) en materia de afectaciones de utilidad pública de los planes reguladores. En aquel oficio se determinó, en lo que interesa, que la declaratoria de utilidad pública contenida en el apuntado inciso primero del artículo transitorio de la mencionada ley N° 20.791 grava a los terrenos a que se refiere su primera parte, incluyendo a aquellos en relación con los cuales se hubieren aprobado anteproyectos y otorgado permisos por las direcciones de obras municipales, anteproyectos y permisos que, a su vez, no son afectados por tal declaratoria. En esta oportunidad, se han dirigido a esta Sede de Control, en forma separada, los señores Patricio Donoso Tagle y René Lardinois Medina, en representación de la singularizada Cámara, y los señores Martín Santa María Oyanedel y Eduardo Cordero Quinzacara, en representación de la antedicha inmobiliaria, solicitando la reconsideración del citado dictamen argumentando, en lo sustancial, que la enunciada interpretación no se correspondería con el tenor literal del reseñado artículo transitorio ni con la historia fidedigna del establecimiento de la individualizada ley N° 20.791, y que, además, se opondría a la función que tiene la declaratoria de utilidad pública como instrumento para obtener la expropiación de terrenos. A su turno, la primera de las entidades nombradas agrega que el sentido del indicado artículo transitorio es proteger a los propietarios de los terrenos de las nuevas declaratorias de utilidad pública que tendrían un carácter indefinido, las que, a su juicio, serían de dudosa constitucionalidad; que de un análisis histórico de las leyes que han regulado la materia se desprende que “la reacción frente a las declaratorias indefinidas en el tiempo siempre ha sido la de establecer un plazo de caducidad”, y que de mantenerse el criterio contenido en el referido pronunciamiento no existirían instituciones dispuestas a financiar proyectos si se encuentran gravados con una declaratoria de utilidad pública. Recabado su parecer, informó sobre ambas presentaciones la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo, manifestando, en definitiva, su conformidad con el criterio sostenido en el individualizado dictamen. Sobre el particular, es necesario señalar que el inciso primero del apuntado artículo transitorio de la ley N° 20.791, declaró de utilidad pública “los terrenos que hubieren sido destinados por un plan regulador o seccional a circulaciones, plazas y parques, incluidos sus ensanches, con anterioridad a las disposiciones de las leyes Nos 19.939 y 20.331”, añadiendo que “Sin perjuicio de lo dispuesto en este inciso, respecto de los terrenos cuyas declaratorias hubieren caducado en virtud de las citadas leyes, deberá respetarse la aplicación de lo establecido en el artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, cuyo texto fue fijado por el decreto con fuerza de ley Nº 458, de 1976, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en lo referido a los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales, los que no se verán afectados por la declaratoria de utilidad pública”. En este contexto, y tal como se expresó en el indicado dictamen N° 86.901, del análisis de lo dispuesto en el comentado artículo transitorio, aparece que la alusión a que deberá respetarse la aplicación del singularizado artículo 116 de la LGUC no puede sino entenderse orientada a que la protección que este establece para los anteproyectos aprobados respecto de modificaciones en los instrumentos de planificación territorial o en la ordenanza general, se hace extensiva a los anteproyectos y permisos aprobados frente a este cambio de carácter legal. Ello, por cuanto, por una parte, el resguardo que previene el mencionado artículo 116 favorece a los anteproyectos aprobados y no a los predios con que estos dicen relación, y por otra, que, a diferencia de lo argumentado por los solicitantes, del tenor literal del artículo transitorio en comento -que dispone en su parte final que deberá respetarse la aplicación del citado artículo 116 “en lo referido a los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales, los que no se verán afectados por la declaratoria de utilidad pública”- se desprende que esa excepción abarca exclusivamente a las anotadas autorizaciones y no a los terrenos a que se refieren. Por otro lado, cabe precisar que de dicho texto, tal como lo plantea la nombrada inmobiliaria en su presentación, se colige que uno de los efectos buscados por la referida disposición es precisamente que los propietarios puedan construir en los pertinentes predios en la medida que cuenten con un anteproyecto aprobado o un permiso otorgado -cumpliéndose de esa forma el objeto de esa normativa, esto es, excepcionar a tales permisos y anteproyectos de las consecuencias de la declaratoria de utilidad pública que afecta a los predios con los que se vinculan-, garantía que terminará en tanto se produzca la caducidad de aquellos. Enseguida, respecto de lo sostenido por los ocurrentes acerca de que el análisis de la historia del establecimiento de la apuntada ley N° 20.791 permitiría llegar a una conclusión distinta a la contenida en el dictamen impugnado, es menester indicar que sobre tal aspecto no se han aportado elementos de juicio que no hubieren sido ponderados previamente, y que permitan desvirtuar lo sostenido en aquel pronunciamiento. Lo anterior, si se considera, por una parte, que la indicada Cámara no cita ninguna intervención en favor de su tesis, y que aquellas invocadas por la referida inmobiliaria, fueron, por cierto, tenidas a la vista en la emisión del pronunciamiento de que se trata, y por la otra, que no se advierte de qué forma aquellas se oponen al criterio en examen, por cuanto si bien aluden a que el restablecimiento de las pertinentes declaratorias de utilidad pública no pueden afectar los derechos adquiridos por parte de los propietarios de los terrenos afectos, ello siempre aparece vinculado con los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados. Así, queda de manifiesto que las opiniones formuladas en el marco de la discusión parlamentaria de la singularizada ley N° 20.791 que fueron referidas en el dictamen cuya reconsideración se pide, no constituyen una cita descontextualizada, como señalan los peticionarios, sino que representan una muestra concluyente del objeto que persiguió la atingente modificación legal, las cuales por lo demás resultan complementadas con las citas realizadas por la mencionada inmobiliaria en su requerimiento, permitiendo ratificar el criterio sostenido en el oficio en examen. Luego, en lo que se refiere a lo expresado por los recurrentes en orden a que una interpretación finalista del artículo transitorio de que se trata “debe llevar a que las declaratorias de utilidad pública no se reestablecen respecto de aquellos terrenos que cuentan permisos otorgados o anteproyecto otorgado” por cuanto el “valor de los terrenos con las construcciones y edificaciones hará imposible la expropiación haciendo imposible la materialización de dichas circulaciones o áreas verdes”, es dable anotar, por un lado, que por las mismas razones expuestas con anterioridad no resulta plausible considerar que aquel sea el objeto de la norma examinada, y por otro, que la expropiación de un determinado terreno obedece a una decisión de mérito que compete exclusivamente a la Administración activa, por lo que la eventualidad de su materialización no constituye un criterio de interpretación que permita resolver la materia en estudio, siendo del caso agregar que el mismo importaría -al margen de la ley- una severa limitación a las amplias atribuciones que en la materia corresponden al planificador territorial. A su vez, en cuanto a las restantes aseveraciones efectuadas por la nombrada Cámara, antes enunciadas, cabe puntualizar que la supuesta inconstitucionalidad de las declaratorias de utilidad pública del indicado inciso primero del artículo transitorio de la ley N° 20.791, corresponde a una materia que excede el ámbito de competencia que la Constitución Política y la ley N° 10.336 le han fijado a esta Contraloría General; que a diferencia de lo planteado por la ocurrente, el establecimiento de un plazo de caducidad para las declaratorias de utilidad pública se produjo por primera vez con las dictación de las leyes N°s. 19.939 y 20.331, por lo que no puede estimarse como el tratamiento que “siempre” han tenido tales gravámenes, y que la existencia o no de entidades dispuestas a financiar proyectos de construcción en los casos de que se trata, concierne a una apreciación ajena a la problemática planteada. Finalmente, acerca de lo argumentado por la singularizada Cámara en cuanto a que la cuestionada interpretación “presenta vicios de desviación de poder, ya que mediante el ejercicio de la facultad interpretativa se está extendiendo de forma indebida, un gravamen sobre terrenos que están exceptuados de la declaratoria de utilidad pública”, es necesario manifestar que esa aseveración carece de sustento toda vez que de lo precedentemente indicado -así como de lo sostenido en el impugnado dictamen N° 86.901- se aprecia que la conclusión expuesta en ese oficio tiene su fundamento en el propio tenor literal del singularizado inciso primero del artículo transitorio de la ley N° 20.791, lo cual es, además, confirmado por la historia fidedigna de su establecimiento, por lo que se conforma a derecho. En mérito de lo precedentemente señalado no procede acceder a las solicitudes de reconsideración del antedicho dictamen. Transcríbase a la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo y a los otros interesados. Saluda atentamente a Ud., Dorothy Pérez Gutiérrez Contralora General de la República Subrogante