Dictamen N° 86901/2015

N° 86.901 Fecha: 02-XI-2015 Con motivo de una reclamación efectuada por los señores Jorge Mas Figueroa y Sergio Cavagnaro Santa María, en representación de la Cámara Chilena de la Construcción A.G., y de una serie de planteamientos realizados por los señores Martín Santa María Oyanedel y Roberto Burgos Pinto, en nombre de la Sociedad Inmobiliaria y Comercial Quilicura Limitada, concernientes a la interpretación que, sobre la materia indicada en la suma, ha sostenido la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, esta Contraloría General, contando con el parecer recabado de la Subsecretaría del ramo, ha estimado pertinente dictaminar acerca del alcance de lo dispuesto en el inciso primero del artículo transitorio de la ley N° 20.791 -que modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones en materia de afectaciones de utilidad pública de los planes reguladores-, en el sentido de esclarecer si la declaratoria de utilidad pública que en ese precepto transitorio se establece, afecta a los terrenos en relación a los cuales se hubieren aprobado anteproyectos y otorgado permisos por las direcciones de obras municipales, en el marco de lo señalado en el artículo 116 de la nombrada Ley General (LGUC), sancionada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del singularizado ministerio. Al efecto, es menester tener presente que, en lo que interesa, el citado artículo 116 preceptúa que la construcción, reconstrucción, reparación, alteración, ampliación y demolición de edificios y obras de urbanización de cualquier naturaleza, sean urbanas o rurales, requerirán permiso de la Dirección de Obras Municipales, a petición del propietario, con las excepciones que señale la Ordenanza General; que el Director de Obras Municipales concederá el permiso o la autorización requerida si, de acuerdo con los antecedentes acompañados, los proyectos cumplen con las normas urbanísticas, previo pago de los derechos que procedan, y que se entenderá por normas urbanísticas aquellas contenidas en la LGUC, en su Ordenanza General y en los instrumentos de planificación territorial que afecten a edificaciones, subdivisiones, fusiones, loteos o urbanizaciones, en lo relativo -entre otras- a franjas afectas a declaratoria de utilidad pública. También, y asimismo en lo que importa, que según ese artículo, sin perjuicio de lo anterior, podrán someterse a la aprobación del Director de Obras Municipales, anteproyectos de loteo, de edificación o de urbanización, los que aprobados, mantendrán su vigencia respecto de todas las condiciones urbanísticas del instrumento de planificación territorial respectivo y de las normas de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones consideradas en aquél y con las que se hubieren autorizado, para los efectos de la obtención del permiso correspondiente, durante el plazo que determine la misma Ordenanza, la que, cabe precisar, se sancionó por el decreto N° 47, de 1992, de la Secretaría de Estado aludida. A continuación, corresponde tener presente que el artículo 59 de la LGUC, en su texto modificado por la ley N° 19.939, declaraba de utilidad pública, por los plazos que indicaba, los terrenos localizados en áreas urbanas y de extensión urbana consultados en los planes reguladores comunales e intercomunales destinados a las finalidades que señalaba, vencidos los cuales, caducaba automáticamente la declaratoria de utilidad pública y todos sus efectos. Añadía ese artículo que “Las nuevas normas urbanísticas aplicables a dichas áreas deberán ser fijadas dentro del plazo de seis meses, contado desde la caducidad de la declaratoria, por la municipalidad respectiva, mediante decreto alcaldicio, previo informe de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, asimilándolas a las de la zona predominante de las adyacentes al terreno”. Además, debe recordarse que la precitada ley N° 19.939 fijó un plazo mínimo de vigencia de cinco años a contar de su entrada en vigor -el 13 de febrero de 2004-, respecto de las declaratorias vigentes a esa data, siendo luego renovadas por el término de un año, según lo dispuesto en la ley N° 20.331. Pues bien, la ley N° 20.791, publicada en el Diario Oficial con fecha 29 de octubre de 2014, instauró un nuevo régimen en la temática de que se trata, y entre otros cambios, reemplazó el mencionado artículo 59 por uno nuevo, que declara de utilidad pública todos los terrenos consultados en los planes reguladores comunales, planes reguladores intercomunales y planes seccionales destinados a circulaciones, plazas y parques, incluidos sus ensanches, en las áreas urbanas, así como los situados en el área rural que los planes reguladores intercomunales destinen a vialidades, sin sujeción a plazos de caducidad. Luego, en el inciso primero de su artículo transitorio, dispuso “Decláranse de utilidad pública los terrenos que hubieren sido destinados por un plan regulador o seccional a circulaciones, plazas y parques, incluidos sus ensanches, con anterioridad a las disposiciones de las leyes N°s. 19.939 y 20.331”, puntualizando, a continuación -el mismo apartado- que “Sin perjuicio de lo dispuesto en este inciso, respecto de los terrenos cuyas declaratorias hubieren caducado en virtud de las citadas leyes, deberá respetarse la aplicación de lo establecido en el artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, cuyo texto fue fijado por el decreto con fuerza de ley Nº 458, de 1976, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en lo referido a los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales, los que no se verán afectados por la declaratoria de utilidad pública". Ahora bien, del análisis de las disposiciones anotadas, aparece que la alusión del artículo transitorio en orden a que deberá respetarse la aplicación del indicado artículo 116 de la LGUC no puede sino entenderse orientada -en atención a su contexto- a que la protección que este establece para los anteproyectos aprobados respecto de cambios en los instrumentos de planificación territorial o en la ordenanza general, se hace extensiva a los anteproyectos y permisos aprobados frente a este cambio de carácter legal. En este sentido, cabe recordar que el resguardo que previene el mencionado artículo 116 favorece a los anteproyectos aprobados, más no a los predios con que estos dicen relación. Enseguida, y en concordancia con lo manifestado en el informe emitido por la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo sobre el particular, resulta del examen de la historia fidedigna de su establecimiento que el propósito de la norma contenida en el inciso primero del artículo transitorio de la ley N° 20.791 no fue -como sostienen los particulares recurrentes- dejar sin efecto las declaratorias de utilidad pública que dispone para aquellos terrenos sobre los cuales se hubiesen aprobado proyectos u otorgado permisos por las direcciones de obras municipales, sino que conciliar el efecto de dicha declaratoria con los derechos que asisten a los titulares de tales anteproyectos y permisos. Así se advierte, vgr., de lo expresado por el senador Andrés Zaldívar en el Senado -Legislatura 362. Sesión 45. Fecha 09 de septiembre, 2014. Discusión particular-, en el sentido de que se pretende respetar los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados por las direcciones de obras municipales, solucionándose lo que dispone el inciso primero del artículo transitorio, que revive las declaratorias de utilidad pública que hubieren caducado por las leyes N°s. 19.939 y 20.331. También, de lo aseverado por la Ministra de Vivienda y Urbanismo en la Cámara de Diputados -Legislatura 362. Sesión 74. Fecha 01 de octubre, 2014. Discusión única-, en orden, en lo pertinente, a que el régimen transitorio del proyecto restaura las antedichas declaratorias de utilidad pública y “respeta permisos y anteproyectos aprobados y otorgados”. Corrobora lo dicho el empleo, en el inciso primero del precepto transitorio estudiado, de las expresiones “Sin perjuicio de lo dispuesto en este inciso” -toda vez que, en armonía con la acepción pertinente del Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, “deja a salvo” la declaratoria que establece-, y “los que” -la que debe entenderse referida, desde el punto de vista gramatical, a su antecedente inmediato, esto es “los anteproyectos aprobados y los permisos otorgados por la Dirección de Obras Municipales”, y no, como pretende la Cámara recurrente, a la frase “los terrenos”-. En mérito de lo expresado, esta Contraloría General debe concluir, al igual que lo hace la Subsecretaría del ramo en el parecer recabado al efecto, que la declaratoria de utilidad pública contenida en el inciso primero del artículo transitorio de la ley N° 20.791 grava a los terrenos a que se refiere su primera parte, incluyendo a aquellos en relación con los cuales se hubieren aprobado anteproyectos y otorgado permisos por las direcciones de obras municipales, anteproyectos y permisos que, por su parte, no son afectados por tal declaratoria. Transcríbase a los demás interesados y a la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante