Dictamen N° 263233/2022

Nº E263233 Fecha: 04-X-2022 I. Antecedentes Se ha dirigido a esta Contraloría General el representante legal de la Fundación Educacional COANIL, para solicitar un pronunciamiento acerca de si corresponde que dicha organización acceda a la subvención escolar preferencial (SEP) regulada en la ley N° 20.248, ya que, según expone, ella cumpliría con el requisito de otorgar enseñanza regular diurna, conforme con lo exigido por el artículo 4° de ese cuerpo normativo. Requerido de informe, el Ministerio de Educación manifestó que no corresponde otorgarle a dicha entidad educacional la subvención en comento, atendidos los argumentos de hecho y derecho que detalla. Por su parte, la Agencia de Calidad de la Educación expresó que, respecto de la señalada subvención, solo le corresponde llevar a cabo la ordenación de los establecimientos adscritos a ese régimen, razón por la cual es la individualizada Secretaría de Estado la que debe pronunciarse acerca de la materia. II. Fundamento jurídico Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 1° de la ley N° 20.248 crea una subvención educacional denominada preferencial, destinada al mejoramiento de la calidad de la educación de los establecimientos educacionales subvencionados, que se impetrará por los alumnos prioritarios y alumnos preferentes que estén cursando primer o segundo nivel de transición de la educación parvularia, educación general básica y enseñanza media. Enseguida, su artículo 4º indica que “Tendrán derecho a la subvención escolar preferencial los establecimientos educacionales regidos por el decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1998, del Ministerio de Educación, en adelante Ley de Subvenciones, que impartan enseñanza regular diurna, cuyo sostenedor haya suscrito el convenio a que se refiere el artículo 7º. Esta subvención se pagará por los alumnos prioritarios y preferentes matriculados en dichos establecimientos, según lo establecido en los artículos 14, 14 bis y 15”. Por otra parte, corresponde hacer presente que según lo prescrito en el artículo 2° del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009, del Ministerio de Educación, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 20.370 -Ley General de Educación- con las normas no derogadas del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, de esa misma Secretaría de Estado, “La educación se manifiesta a través de la enseñanza formal o regular, de la enseñanza no formal y de la educación informal.”. El inciso tercero de la misma norma expresa que “La enseñanza formal o regular es aquella que está estructurada y se entrega de manera sistemática y secuencial. Está constituida por niveles y modalidades que aseguran la unidad del proceso educativo y facilitan la continuidad del mismo a lo largo de la vida de las personas”. Enseguida, su artículo 17 indica que “La educación formal o regular está organizada en cuatro niveles: Parvularia, básica, media y superior, y por modalidades educativas dirigidas a atender a poblaciones específicas”. Agrega su artículo 22 que “Son modalidades educativas aquellas opciones organizativas y curriculares de la educación regular, dentro de uno o más niveles educativos, que procuran dar respuesta a requerimientos específicos de aprendizaje, personales o contextuales, con el propósito de garantizar la igualdad en el derecho a la educación.”. De acuerdo con su inciso segundo “Constituyen modalidades la educación especial o diferencial, la educación de adultos y las que se creen conforme a lo dispuesto en el artículo 35 de esta ley”. Luego, su artículo 23 expresa que “La educación especial o diferencial es la modalidad del sistema educativo que desarrolla su acción de manera transversal en los distintos niveles, tanto en los establecimientos de educación regular como especial, proveyendo un conjunto de servicios, recursos humanos, técnicos, conocimientos especializados y ayudas para atender las necesidades educativas especiales que puedan presentar algunos alumnos de manera temporal o permanente a lo largo de su escolaridad, como consecuencia de un déficit o una dificultad específica de aprendizaje”. Precisado lo anterior, cabe anotar que del análisis de la normativa vigente se desprende que la educación especial o diferencial -que es la que ofrece COANIL-, constituye una modalidad de la enseñanza regular, tal como lo afirma el recurrente en su presentación. Ahora bien, para efectos de determinar si ello es suficiente para acceder a la referida subvención, se deben tener en cuenta las consideraciones que se expresan a continuación. III. Análisis y conclusión En primer término, es del caso hacer presente que al momento de la dictación de la ley N° 20.248, se encontraba vigente la ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza, la que establecía sobre la materia que nos ocupa, en sus artículos 4° y 5°, que “La educación se manifiesta a través de la enseñanza formal y de la enseñanza informal. La enseñanza formal es aquella que, estructurada científicamente, se entrega de manera sistemática. Está constituida por niveles que aseguran la unidad del proceso educativo y facilitan la continuidad del mismo a lo largo de la vida de las personas.” y “La enseñanza formal se denomina regular cuando sus niveles se imparten a educandos que cumplen los requisitos establecidos, de ingreso y de progreso en ella”. Considerando ese contexto normativo, consta que durante la tramitación de la citada ley N° 20.248, el Poder Ejecutivo incorporó una indicación agregando la frase “que impartan enseñanza regular diurna” en su artículo 4°, con lo que se pretendió especificar que solo los establecimientos que impartieran ese tipo de docencia podían acceder a la subvención de que se trata, por lo que se incluyó la mencionada frase con el objeto de precisar los destinatarios de aquel emolumento. Expuesto esto, es pertinente indicar que, en esa época, la educación especial o diferencial no era una modalidad de la de carácter regular -como lo es actualmente-, lo que queda demostrado por la propia definición que existía de esta última en el citado artículo 5° de la ley N° 18.962, vinculada al cumplimiento de requisitos de ingreso y progreso, y no a la atención de necesidades educacionales especiales, ya sean estas específicas o permanentes. En mérito de lo señalado, es posible afirmar que durante la tramitación y posterior publicación de la ley N° 20.248, el legislador no tuvo la intención de incluir a los establecimientos que imparten educación especial o diferencial entre los beneficiarios de la indicada subvención, razón por la cual las modificaciones introducidas por la ley Nº 20.370, Ley General de Educación, no son suficientes para alterar esa determinación original. Por lo demás, tampoco consta que con posterioridad a la dictación de la ley N° 20.248, se haya publicado alguna disposición con el objeto de ajustarla o adecuarla al nuevo ordenamiento vigente contenido en la referida Ley General de Educación, considerando que esta última modificó el concepto de educación regular, incluyendo como parte de ella a las modalidades educativas. A mayor abundamiento, es pertinente agregar que los establecimientos educacionales que imparten educación especial o diferencial, reciben -desde antes de la dictación de la ley N° 20.248-, y conforme con los artículos 9° y 9 bis del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, del Ministerio de Educación, sobre Subvención del Estado a Establecimientos Educacionales, un monto por concepto de subvención por cada alumno, y un incremento de la misma si atienden a menores con algunas de los trastornos indicados en la última disposición citada, constando de los antecedentes acompañados que COANIL es beneficiaria tanto de la referida subvención como del mencionado aumento. Como puede advertirse, la citada disposición contempla recursos específicos para los establecimientos que imparten educación especial o diferencial, que son distintos en cuanto a su naturaleza y requisitos de obtención a los que se entregan en virtud de la ley N° 20.248, lo que permite afirmar que instituciones como COANIL son beneficiarias de recursos provenientes de una fuente legal creada especialmente para financiar la tarea educativa que llevan a cabo, circunstancia que reafirma lo concluido en cuanto a que el legislador no previó que tales entidades pudieran acceder también a la subvención escolar preferencial. Por lo tanto, si bien en virtud del contexto normativo vigente la educación que imparte COANIL es de carácter regular, al momento de dictarse la ley N° 20.248 el legislador no previó que a los establecimientos que imparten enseñanza especial o diferencial les correspondiera la indicada asignación, razón por la cual la aludida fundación se ve impedida de acceder a ese beneficio. Por otra parte, corresponde referirse a la aplicación del dictamen N° 49.093, de 2009, a la consulta planteada por COANIL, por cuanto su representante legal señala que dicho pronunciamiento ha sido uno de los argumentos utilizados por el Ministerio de Educación para denegarle la subvención escolar preferencial, lo que a su juicio no procedería, atendida la naturaleza de la labor educativa que lleva a cabo la individualizada entidad. Dicho pronunciamiento expresó, en síntesis, que los establecimientos especiales de lenguaje que en su oportunidad efectuaron la consulta, no podían acceder a la subvención escolar preferencial, ya que no entregan una enseñanza regular diurna, pues tienen por finalidad tratar y mejorar trastornos específicos del lenguaje. Al respecto, cabe anotar que conforme con los antecedentes tenidos a la vista, la tarea educativa que lleva a cabo COANIL dice relación con dificultades del aprendizaje de carácter permanente, por cuanto atiende alumnos con trastornos que no tienen el carácter de transitorios, considerando lo expresado sobre la materia por el artículo 20 del decreto N° 170, de 2009, del Ministerio de Educación, que fija normas para determinar los alumnos con necesidades educativas especiales que serán beneficiarios de las subvenciones para educación especial. En ese sentido, el artículo 20, letra b), del citado acto administrativo, dispone que el trastorno específico del lenguaje es una necesidad educacional transitoria, lo que permite afirmar que el tipo de enseñanza que impartía el establecimiento al que se refirió el individualizado dictamen es distinto al que lleva a cabo COANIL, por lo que no es posible aplicarle a este último el criterio en comento. Lo anterior, sin embargo, no altera la conclusión del presente oficio, en orden a que COANIL, por las razones expuestas, no se encuentra habilitada para obtener la subvención de que se trata. Saluda atentamente a Ud. JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República