Dictamen N° 26418/2018

N° 26.418 Fecha: 22-X-2018 La II Contraloría Regional Metropolitana de Santiago formula varias consultas que surgieron a raíz de su informe final de auditoría N° 606, de 2017, relativo a la ejecución de la asignación “Financiamiento del acceso gratuito a las Instituciones de Educación Superior 2016” contemplada en la ley N° 20.882, de Presupuestos del Sector Público para el año 2016, las cuales se pasan a responder a continuación. 1.- Alumnos regulares por un semestre que fueron beneficiados con gratuidad por el año completo. El numeral 10 del Capítulo II del referido informe final N° 606 señaló que se solicitaría un pronunciamiento jurídico sobre la obligación que tendría la Subsecretaría de Educación de exigir la restitución a dos universidades que recibieron el subsidio por el año completo en relación con alumnos beneficiarios que solo cursaron un semestre regular de estudios. En la misma línea, los informes finales N°s. 584 y 652, ambos de 2017, de las Contralorías Regionales del Biobío y Valparaíso, respectivamente, también constataron la existencia de alumnos que cursaron solo el primer semestre de estudios en circunstancias que el aporte entregado a la respectiva universidad incluyó el año académico completo. Al respecto, mediante el oficio N° 3.418, de 2017, la Subsecretaría de Educación informó que no procedería restituir los aportes pues se trataría de financiamiento institucional que no es susceptible de devolución. Sobre esta materia, el inciso primero de la glosa 05 aplicable a la Partida 09, Capítulo 01, Programa 30, Subtítulo 24, Ítem 03, Asignación 201, “Financiamiento del acceso gratuito a las Instituciones de Educación Superior 2016”, de la aludida ley de presupuestos, señaló que “Estos recursos se asignarán para el pago del arancel y derechos básicos de matrícula de los estudiantes de programas de pregrado presenciales conducentes a los títulos de técnico de nivel superior, profesional y grado de licenciado, según corresponda, que cumplan los requisitos señalados en el párrafo siguiente y que se encuentren matriculados en instituciones que, a su vez, cumplan las condiciones establecidas en la presente glosa”. A continuación, su inciso segundo señaló los requisitos que debían reunir los estudiantes para acceder al beneficio de la gratuidad, mientras que su párrafo tercero indicó que “Las Universidades Estatales que suscriban los convenios de transferencia regulados en la glosa 07 del programa 09.01.29, asociada a la asignación 24.03.807, deberán eximir a los estudiantes que cumplan los requisitos señalados en el párrafo anterior de cualquier pago de arancel y derechos básicos de matrícula”, haciendo referencia a los convenios para la ejecución de la asignación denominada “Convenio Marco Universidades Estatales”. Luego, su inciso cuarto señaló que “Serán elegibles las Universidades no Estatales comprendidas en el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N°4, de 1981, del Ministerio de Educación, y las privadas no incluidas en dicha categoría, que eximan de cualquier pago asociado a arancel y derechos básicos de matrícula a los estudiantes que cumplan los requisitos señalados en el párrafo segundo, siempre que, al 27 de diciembre de 2015, se encuentren acreditadas de acuerdo a la ley N°20.129 por cuatro o más años, y cuyos controladores, en su caso, sean personas naturales o jurídicas sin fines de lucro”, mientras que su inciso siguiente agregó el requisito de que tales instituciones manifestaran por escrito al Ministerio de Educación su voluntad de acceder a estos aportes hasta el 27 de diciembre de 2015. Seguidamente, el inciso sexto de la referida glosa 05 indicó que “Asimismo, las universidades no estatales que accedan a la gratuidad, deberán informar al Ministerio de Educación, en el plazo de un año a contar de su recepción, todo el uso de los recursos recibidos por este concepto”, mientras que su párrafo décimo señaló que “El reglamento establecerá los efectos del incumplimiento de las instituciones a lo dispuesto en la presente glosa”. Sobre esto último, el artículo 4° del decreto N° 323, de 2016, del Ministerio de Educación, reglamentó esta materia disponiendo que “En caso que las instituciones de educación superior adscritas al financiamiento que establece la glosa 05 de la asignación 09-01-30-24-03-201 de la ley Nº 20.882, incumplieren la obligación de eximir del pago de aranceles y derechos básicos de matrícula a los estudiantes beneficiados, éstas podrán ser sancionadas con la exclusión de acceder al financiamiento institucional del acceso gratuito a las instituciones de educación superior para el año siguiente, respecto de aquellos estudiantes que, por primera vez, cumplieran las condiciones para acceder a dicho beneficio. Asimismo, deberá restituir los montos cobrados indebidamente a los estudiantes perjudicados”. Pues bien, el programa presupuestario “Financiamiento del acceso gratuito a las Instituciones de Educación Superior 2016” contempló la entrega de recursos públicos a las universidades estatales con convenio marco y a las privadas adscritas a la gratuidad que, cumpliendo con los requisitos de acreditación y de prohibición del lucro, contrajeran la obligación de eximir del pago de los derechos de matrícula y arancel anual a los alumnos que reunían los requisitos que la glosa indicó, pero no condicionó su otorgamiento a que los receptores los invirtieran exclusivamente en esos dos tipos de gastos. De este modo, las instituciones receptoras de estos recursos pudieron destinarlos a financiar el cumplimiento de sus fines legales y estatutarios propios, sin que proceda exigir la restitución para el caso de que gasten los recursos recibidos en conceptos distintos de la matrícula y el arancel anual. En efecto, el mensaje presidencial que dio origen a la ley N° 21.091 sobre Educación Superior confirma la conclusión anterior, al señalar como uno de los objetivos de ese cuerpo legal la necesidad de introducir un cambio del modelo de financiamiento de la educación superior y establecer una regulación permanente de la subvención por gratuidad entendida como recursos que las instituciones de educación superior pueden destinar al cumplimiento de sus fines educativos propios, considerando su naturaleza pública o privada y la diversidad de misiones y funciones que estas cumplen dentro de la sociedad. Refuerza lo anterior, la circunstancia de que el reglamento que por remisión expresa de la glosa debía establecer los efectos del incumplimiento de las obligaciones de las universidades no contempló la restitución de los recursos de la gratuidad para el caso de que sus estudiantes no completaran el año o que tales entidades los usaran en cubrir gastos distintos de la matrícula y el arancel anual, regulación que, en cambio, sí previó expresamente el artículo 91 del decreto N° 97, de 2013, del Ministerio de Educación, que Reglamentó el Programa de Becas de Educación Superior. Por lo tanto, la circunstancia de haber existido alumnos beneficiados con la gratuidad que no cursaron el año completo de estudios no obliga a la universidad receptora a devolver los fondos recibidos. Por ello, corresponde desestimar la observación que se sugirió en el aludido numeral 10 del Capítulo II del Informe Final de Auditoría N° 606. Por esta misma razón, se deben levantar las observaciones formuladas en el número 3 del Capítulo III del referido informe final N° 584, de la Contraloría Regional del Biobío, y en el punto 1 del Capítulo II del aludido informe N° 652, confeccionado por la sede regional de Valparaíso. 2.- Transgresiones relativas a la aplicación de la metodología de determinación del arancel regulado 2016 para universidades adscritas a la gratuidad. El inciso séptimo de la glosa 05 antes citada dispuso que “El monto que corresponda a cada una de las instituciones de educación superior que cumplan las condiciones establecidas previamente, se establecerá sumando los siguientes valores para la respectiva institución, incluyendo todos sus programas de estudios de pregrado presenciales, conducentes al título de técnico nivel superior, profesional o grado de licenciado: a) El resultado de multiplicar el valor del arancel regulado, por el número de estudiantes beneficiarios en los programas de estudios correspondientes, al año 2016; b) El resultado de multiplicar la diferencia entre el valor del arancel real más derechos básicos de matrícula y el del arancel regulado, por el número de estudiantes beneficiarios en los programas de estudios correspondientes al año 2016. Con todo, este valor no podrá superar el 20% del valor resultante del literal inmediatamente anterior”. Su inciso siguiente indicó que “Mediante decreto dictado por el Ministerio de Educación, que deberá ser firmado por el Ministro de Hacienda, se dispondrá la fórmula de cálculo del arancel regulado, la que se establecerá en base al promedio ponderado de los aranceles de referencia por grupos de programas de estudio de las instituciones que cuenten con el mismo número de años de acreditación y los derechos básicos de matrícula promedios. Por su parte, a través del acto administrativo que corresponda del Ministerio de Educación, el que deberá publicarse en el Diario Oficial y en la página web del Ministerio, se determinará el valor del arancel regulado para cada programa de estudios”. Lo anterior se materializó a través de la dictación del decreto N° 75, de 11 de marzo de 2016, del Ministerio de Educación, que Dispone Fórmula de Cálculo del Arancel Regulado en el marco de la asignación presupuestaria Financiamiento del Acceso Gratuito a las Instituciones de Educación Superior 2016, y el cual, en síntesis, estableció el siguiente procedimiento: 1° Considerar todas las carreras presenciales de pregrado conducentes al título de técnico nivel superior, profesional o grado de licenciado, que pertenezcan a las universidades que cumplan con los requisitos para acceder a la gratuidad. 2° Asignarle un arancel de referencia a cada una de las carreras. 3° Agrupar las carreras en grupos de programas de estudio, denominados GPE, que compartan las siguientes características: a) Años de acreditación; b) Nivel de la carrera; c) Área genérica de la carrera, y d) Alumnos nuevos matriculados en el 2015. 4° Determinar para cada GPE el valor del arancel de referencia promedio, ponderado por el número de estudiantes matriculados en el año 2015. 5° Si después de aplicar el procedimiento anterior quedaren carreras que no han podido integrar un GPE, su arancel de referencia promedio será el de aquel GPE que comparta los atributos de las letras a, b y c del numeral 3° anterior. 6° Posteriormente, si aún quedaren carreras que no han podido formar parte de un GPE, su arancel de referencia promedio se determinará con aquellas carreras con las cuales comparta los atributos de las letras a, b y c del numeral 3° anterior, ponderado por el número de estudiantes matriculados en el año 2015. 7° Si aun quedaren carreras remanentes, su arancel de referencia promedio se determinará con aquellas carreras con las cuales comparta los atributos de las letras a y b del numeral 3° anterior, ponderado por el número de estudiantes matriculados en el año 2015. 8° Por último, el arancel de referencia promedio de las carreras restantes será equivalente al de todas las instituciones de educación superior adscritas a la gratuidad con la cual compartan el atributo del número de años de acreditación, ponderado por el número de estudiantes matriculados en el año 2015. Luego, el anotado decreto N° 75, establece que los derechos básicos de matrícula promedio se determinarán "calculando el promedio de los valores anuales de matrícula del año 2015”, informados por las universidades adscritas a la gratuidad. Finalmente, para determinar el arancel regulado por carrera, se debe sumar el arancel de referencia promedio más los derechos básicos de matrícula, y el resultado, incrementarse en un 4,1%. Ahora bien, las letras a), b), d) y e) del numeral 12, Capítulo II, del referido Informe Final N° 606 detectaron las siguientes inconsistencias en la determinación del arancel regulado que sirvió de base para determinar los montos a transferir a las instituciones de educación superior, las cuales se exponen a continuación. a) Falta de asignación del arancel de referencia para algunas carreras o programas de estudio que conforman la base de cálculo del arancel regulado. La letra a) del numeral 12, Capítulo II, del referido Informe Final N° 606 constató que la Subsecretaría de Educación no asignó un arancel de referencia a 74 carreras que formaron parte de los GPE de pregrado de modalidad presencial, conducentes al título de técnico nivel superior, profesional o grado de licenciado, incumpliendo la fórmula de cálculo del arancel regulado que estableció el mencionado decreto N° 75. Sobre este punto, la referida subsecretaría admite que omitió incluir estas carreras en la dictación del decreto exento N° 539, de 2016, que fijó el valor de los aranceles de referencia para efectos del aporte de gratuidad, debido a que las universidades no cumplieron con su obligación de informar oportunamente al Sistema de Información de la Educación Superior que estos programas de estudios formaban parte de su oferta académica 2015. Explica que se vio en la necesidad de incluir estas carreras de todas formas en los GPE al comprobar que estas sí tuvieron alumnos matriculados durante el año 2015 que calificaban para la gratuidad 2016, por lo que fue indispensable asignarles un arancel para efectos de calcular la subvención. Pues bien, aun cuando el aludido informe final señala que se acreditó la efectividad de la circunstancia anterior, la Subsecretaría de Educación debió dictar un acto administrativo fijándoles un arancel de referencia a estas carreras apenas tomó conocimiento de su existencia con el objeto de incluir tales valores en el cálculo del arancel de referencia promedio del GPE que integraban, razón por la cual corresponde mantener esta observación del referido informe final. b) Derechos básicos de matrícula promedio calculados sobre las carreras que componen la oferta académica total de la universidad, y no solo sobre aquellas elegibles para gratuidad. La letra b) del numeral 12, Capítulo II, del referido Informe Final N° 606 objetó que la Subsecretaría de Educación calculó los derechos básicos de matrícula promedio considerando no solo las carreras de pregrado de carácter presencial que recibirían la subvención de gratuidad, sino que la totalidad de los programas de estudios que impartían las entidades de educación superior adscritas, entre las cuales se incluyeron diplomados, magíster, doctorados y pregrado e-learning y semi presencial. La subsecretaría justificó su actuar en que el aludido decreto N° 75 se refiere a los derechos básicos de matrícula informados por las instituciones sin ninguna especificación adicional que permita entender que incluye solamente las de aquellas carreras presenciales de pregrado, razón por la cual consideró toda la oferta académica de tales entidades. Agrega que el reglamento sí hizo dicha acotación tratándose de la regulación del arancel regulado por carrera, pero que al no haberla previsto expresamente para el caso de la determinación de los derechos básicos de matrícula promedio, no resulta lícito al intérprete incorporar dicha diferenciación. Sobre este punto, cabe recordar que fue el propio encabezado del inciso séptimo de la glosa 05 antes citado el que dispuso expresamente que para determinar el monto correspondiente a cada institución de educación superior se considerarían “todos sus programas de estudios de pregrado presenciales, conducentes al título de técnico nivel superior, profesional o grado de licenciado”, estableciendo a continuación el arancel regulado y los derechos básicos de matrícula como dos factores de la respectiva fórmula de cálculo. Luego, atendido que el aludido decreto supremo N° 75 fue dictado por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria de ejecución y que su margen de acción se encuentra subordinado a la glosa presupuestaria ejecutada, el procedimiento de cálculo del promedio de los derechos básicos de matrícula que desarrolló este reglamento debe necesariamente referirse a los programas de pregrado presenciales previstos en el referido párrafo séptimo. Por lo demás, no existe ningún motivo razonable para entender que solo el arancel regulado debe calcularse en base a los aludidos programas de estudios, pero no los derechos básicos de matrícula. Por lo tanto, corresponde desestimar la interpretación sostenida por la Subsecretaría de Educación y confirmar la observación contenida en la letra b) del numeral 12, Capítulo II, del referido Informe Final N° 606. c) Carreras a las que se determinó el arancel de referencia sin estar contenidas en la oferta académica 2016. La letra d) del numeral 12, Capítulo II, del referido Informe Final N° 606, observó que el Ministerio de Educación calculó el monto de los aranceles de referencia promedio y, posteriormente, del arancel regulado, sobre la base de carreras presenciales de pregrado que formaron parte de la oferta académica del año 2015, pero que no se impartieron el 2016, situación que vulneraría lo previsto en el aludido inciso séptimo de la glosa 05 que exige calcular tales valores para los programas de estudios correspondientes a esta última anualidad. Lo anterior implicó que fueron incluidas dentro de ciertos GPE alterando la base de cálculo que debía ser considerada para determinar el arancel regulado de cada carrera que recibió la subvención por gratuidad 2016. Al respecto, la Subsecretaría de Educación explicó que en su opinión, el conjunto de carreras que correspondía ocupar como base de cálculo de los promedios eran los de la oferta académica 2015, y no 2016, pues así lo dedujo del aludido decreto N° 75 en la parte que dispone que "Posteriormente, para cada GPE se determinará el arancel de referencia promedio ponderado por el número de estudiantes matriculados el año anterior al cálculo de la presente fórmula, en cada carrera o programa", es decir, matriculados el año 2015. Pues bien, es pertinente recordar que el presente programa presupuestario se incorporó por primera vez en la ley de presupuestos del año 2016 para entregarle recursos públicos a las universidades que eximieran del pago del arancel y derechos básicos de matrícula a los estudiantes de los cinco primeros deciles de menores ingresos de la población que se matricularan en programas de pregrado presenciales conducentes a los títulos de técnico de nivel superior, profesional y grado de licenciado, y que cumplieran los demás requisitos señalados en esa glosa. Seguidamente, las letras a) y b) del inciso séptimo de la aludida glosa 05 establecieron los elementos básicos de la fórmula de cálculo haciendo alusión expresa a los programas de estudios correspondientes al 2016, con el objeto de determinar el monto del aporte estatal que correspondía asignarle a las instituciones de educación superior que eximieran a los alumnos beneficiarios de los anotados pagos. De este modo, y sin perjuicio de que el referido reglamento previó una referencia puntual al número de matriculados del año anterior al cálculo para los efectos específicos que indica, la base de las carreras a considerar para fijar el arancel regulado debieron ser las que se impartirían el 2016. Reafirma lo anterior, la circunstancia de que la propia Subsecretaría de Educación incluyó dentro del cálculo las carreras nuevas que las universidades declararon que impartirían a partir del 2016, apoyando así la idea de que todas las carreras que se ejecutaran ese año debían tener un arancel regulado que permitiera a los alumnos interesados matricularse en aquellas y asignarle a la institución el subsidio respectivo por ese concepto. Por lo tanto, corresponde mantener la objeción del referido Informe Final N° 606 en esta materia. d) Utilización de una metodología de agrupación de carreras distinta a la indicada en el decreto N° 75, de 2016. La letra e) del numeral 12, Capítulo II, del informe final de auditoría señaló que el Ministerio de Educación vulneró el procedimiento para determinar los GPE que previó el aludido decreto N° 75, de 2016, pues al armar tales conjuntos no descartó las carreras que ya había agrupado, sino que las incluyó en otros distintos, evidenciándose que existieron 1.643 carreras que fueron incluidas en más de un GPE. Al respecto, cabe recordar que el referido cuerpo reglamentario estableció cuatro pasos sucesivos para conformar los GPE, partiendo por la agrupación de aquellas carreras que comparten cuatro características comunes. Luego, para cada uno de estos conjuntos de carreras se efectúa el cálculo del arancel de referencia promedio, y si después de dicho procedimiento quedan carreras sin agrupación, por asimilación se les asigna el mismo arancel de referencia promedio de aquel GPE con el cual comparten las 3 primeras variables. En un segundo paso, se procede a formar nuevos grupos con las carreras restantes que tengan las 3 primeras variables en común. Una vez que se calcula el arancel de referencia promedio de estos conjuntos, se sigue el mismo procedimiento de agrupación de las carreras que quedan y que coincidan en 2 variables, en el tercer paso, y solo 1, en el cuarto, vale decir, hasta calcular un arancel de referencia promedio a aquellas carreras que tienen un solo atributo común. Por su parte, la Subsecretaría de Educación manifestó su opinión de que el procedimiento del reglamento no exigiría descartar del cálculo las carreras ya agrupadas. En todo caso, explicó que el 97,2% de los programas de estudios que tuvieron alumnos beneficiados con la gratuidad obtuvieron sus valores por aplicación del primer paso de la metodología, que por asimilación les asignó el mismo arancel de referencia promedio de aquel GPE con el cual compartían los tres primeros atributos, y puntualizó que ninguno de estos programas influyó en el cálculo de los promedios de aranceles de referencia de los demás grupos conformados por aplicación del segundo, tercer y cuarto paso explicados con anterioridad. Sobre este punto, corresponde reafirmar el criterio sostenido por el informe final de auditoría y descartar el de la Subsecretaría de Educación, pues el propio decreto N° 75 describe el segundo paso de conformación de los GPE de manera excluyente, al señalar expresamente que “Si después de aplicar el procedimiento anterior, quedaren carreras que no han podido conformar un GPE(…), se aplicará nuevamente el procedimiento contemplado en los párrafos anteriores, excluyendo el atributo considerado en el numeral 4 del párrafo segundo del presente literal”. En esta misma línea, el reglamento dispone que para aplicar el tercer paso de conformación de los GPE, debe darse la siguiente circunstancia: “Con todo, si aún existiesen carreras a las que no ha sido posible calcularles un arancel de referencia promedio (…)”, siendo tales las que no integran ningún GPE, ni tampoco las que han obtenido un arancel de referencia promedio por asimilación a un GPE. El mismo predicamento es aplicable al cuarto y último paso de formación de los GPE, pues el referido texto reglamentario replica en términos similares la frase anterior. Por lo tanto, la metodología de agrupación de carreras prevista en el aludido decreto N° 75, de 2016, no contempla la posibilidad de que una carrera integre un GPE, y a la vez, sea considerada para determinar nuevos conjuntos. Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que la relevancia de incluir una carrera solo una vez en un determinado GPE radica en evitar que ésta sea considerada en la base de cálculo del arancel de referencia promedio de otros grupos de carreras con las cuales comparte menos características comunes, provocando una distorsión del valor promedio de estos últimos. Pues bien, según las explicaciones aportadas por la Subsecretaría de Educación, este último riesgo no se concretó pues ninguno de los programas que obtuvieron un arancel de referencia promedio por aplicación del primer paso de conformación de GPE habría influido en el cálculo de los aranceles de referencia de los demás conjuntos. Aun así, el procedimiento seguido por la Subsecretaría de Educación no se ajustó a lo previsto en el referido decreto N° 75, de 2016, de manera que corresponde mantener la observación contenida en la letra e) del numeral 12, Capítulo II, del referido informe final N° 606. Por último, en relación con las cuatro observaciones confirmadas en el numeral 2 del presente oficio, “Transgresiones relativas a la aplicación de la metodología de determinación del arancel regulado 2016 para universidades adscritas a la gratuidad”, cabe señalar que en lo sucesivo, el Ministerio de Educación deberá adoptar las medidas necesarias para ajustarse estrictamente a los procedimientos de cálculo que se aprueben para determinar el monto de los aportes correspondientes a la gratuidad. Saluda atentamente a Ud. Por orden del Contralor General María Soledad Frindt Rada Subcontralor General de la República