Dictamen N° 27274/2010

N° 27.274 Fecha: 20-V-2010 El Hospital Clínico de la Universidad de Chile Dr. José Joaquín Aguirre solicita a esta Contraloría General un pronunciamiento que determine la obligatoriedad que el artículo 2° de la ley N° 18.301, impone al Director del Servicio de Salud Metropolitano Norte, en orden a transferir a la Universidad de Chile, a título gratuito, la propiedad raíz ubicada en Avenida La Paz N° 902, de la comuna de Independencia de esta ciudad. En segundo término, pide se establezca la obligación de dicho servicio de emitir el acto administrativo que ordene la transferencia como consecuencia de la aplicación del silencio administrativo previsto en el artículo 64, inciso segundo, de la ley N° 19.880. Señala el recurrente que la ley N° 18.301, en su artículo 2°, faculta al Director del Servicio de Salud Metropolitano Norte para realizar la transferencia, a título gratuito, del inmueble en que se halla el Hospital José Joaquín Aguirre -hoy Hospital Clínico de la Universidad de Chile-, y que en su origen se encontraba inscrito a favor de la Sociedad Constructora de Establecimientos Hospitalarios S. A., a fojas 3.243, número 4.334 del Registro de Propiedad del año 1958, y a fojas 18.057, número 20.683 del Registro de Propiedad del año 1976, ambos del Conservador de Bienes Raíces de Santiago. El primer predio se encuentra situado en Avenida La Paz N° 902, y el segundo, en calle Santos Dumont N° 999, ambos de la comuna de Independencia. Enseguida manifiesta que, respecto al predio ubicado en calle Santos Dumont N° 999, el referido servicio de salud efectuó el traspaso del inmueble a la Universidad de Chile, mediante escritura pública de transferencia de fecha 21 de agosto de 1992, inscrita a fojas 56.723, número 46.092, del Registro de Propiedad del año 1992, del Conservador de Bienes Raíces de Santiago. Más, en lo que dice relación con el otro inmueble, expresa que la Dirección del Servicio de Salud Metropolitano Norte ha rehusado efectuar su transferencia, pese a la solicitud expresa de la Dirección General del Hospital Clínico de la Universidad de Chile, que además solicitó al servicio emitiera el certificado contemplado en el artículo 64 de la ley N° 19.880, para los fines previstos en el artículo 66 de dicho cuerpo legal. Requerido su informe, el Servicio de Salud Metropolitano Norte expresa que del texto del Mensaje Presidencial de la ley N° 18.301, aparece que la transferencia gratuita del inmueble está ligada a una contraprestación específica por parte de la Universidad, cual es la donación de otro inmueble de su propiedad, en el cual se encuentra ubicado un establecimiento asistencial de dicho servicio. Por tal razón, la entidad recurrida señala que, a pesar de que la naturaleza del artículo 2° de la citada ley no se vio reflejada en su texto, no deja por ello de ser vinculante para ambas instituciones. Finalmente, en lo que dice relación con la petición efectuada por la Universidad referente a la emisión del certificado contemplado en el artículo 64 de la ley N° 19.880, para los efectos de la aplicación del silencio positivo al caso en estudio, el servicio manifiesta que dado que esta materia afecta al patrimonio fiscal correspondía el derecho de solicitar la certificación del silencio negativo, por tal razón ha negado la solicitud presentada. Sobre la materia, resulta indispensable tener presente que el artículo 5° de la ley N° 18.126, que disuelve la Sociedad Constructora de Establecimientos Hospitalarios, transfirió al Fondo Nacional de Salud, por el solo ministerio de la ley, los bienes corporales e incorporales de los que fuera propietaria la indicada sociedad. Posteriormente, el artículo 1° de la ley N° 18.301, transfirió a los Servicios de Salud, también por el solo ministerio de la ley, el dominio de los bienes raíces ubicados dentro de sus respectivos territorios, que el Fondo Nacional de Salud adquirió en virtud de lo dispuesto en el citado artículo 5° de la ley N° 18.126, y que estuviesen destinados a los objetivos indicados en el mencionado artículo 1° de aquél cuerpo legal. Seguidamente, el artículo 2° de la ya citada ley N° 18.301, dispone: “Facúltase al Director del Servicio de Salud Metropolitano Norte para que, una vez que lo adquiera de conformidad con las normas señaladas en el artículo precedente, transfiera a la Universidad de Chile, a título gratuito, el bien raíz en que se encuentra construido el Hospital José Joaquín Aguirre y que estaba inscrito a nombre de la Sociedad Constructora de Establecimientos Hospitalarios S. A., a fojas 3.243 N° 4.334 del año 1958 y a fojas 18.057 N° 20.683 del año 1976, ambas inscripciones del Registro de Propiedad del Conservador de Bienes Raíces de Santiago.” A continuación, agrega que esta “transferencia estará exenta del trámite de insinuación y del pago de todo impuesto o derecho que pueda gravarla.” En este contexto, se debe tener presente que, efectivamente, en el Mensaje que dio origen a la ley en examen, se expresó que ésta “pretende, además, solucionar la situación de dominio existente respecto del bien raíz de propiedad de la ex Sociedad Constructora, en el cual la Universidad de Chile edificara su hospital docente José Joaquín Aguirre, con el fin de que una vez que éste sea adquirido por el Servicio de Salud Metropolitano Norte, pueda ser donado a la Universidad, obteniéndose como contraprestación de ella, la donación de otro inmueble de su propiedad, en el cual se encuentra ubicado un establecimiento asistencial de dicho Servicio.” (Mensaje del Presidente de la República, de 28 de octubre de 1983, Boletín N° 420-11). Sin embargo, el texto legal aprobado no consignó el propósito antes indicado, limitándose a facultar al Director del Servicio de Salud Metropolitano Norte para transferir precisamente, a título gratuito, a la Universidad de Chile, el bien raíz en que ésta construyó el Hospital José Joaquín Aguirre. En este punto, se debe tener en consideración que en la historia de la ley N° 18.301 se justifica su procedencia, consignándose en forma expresa que “el proyecto es en general idóneo para el logro de los fines que se persiguen, ya que son materias de ley, de conformidad con el artículo 60, N° 10, de la Constitución Política de la República, ‘Las que fijen las normas sobre enajenación de los bienes del Estado o de las municipalidades y sobre su arrendamiento o concesión’. Además el hecho de que el cuerpo legal orgánico de estos organismos, el decreto ley N° 2.763, de 1979, haya establecido en virtud de una disposición legal, que no pueden transferir sus bienes sino a título oneroso (artículo 20, letra h) en el caso de los Servicios de Salud, y 30, letra g), en el del Fondo Nacional de Salud), obliga a que para poder hacerlo a título gratuito, una ley distinta lo autorice especialmente, entendiéndose así modificada, para el caso específico, la disposición prohibitiva." (Informe del Secretario de Legislación de la Junta de Gobierno, de 29 de noviembre de 1983, Boletín N° 420-11). En este sentido, el artículo 2° de la citada ley N° 18.301, presenta un carácter especial desde dos puntos de vista, puesto que, por una parte, modifica una disposición prohibitiva, permitiendo enajenar a título gratuito, y, por otra, se refiere a inmuebles determinados. Como puede observarse, aparece que el sentido de la disposición legal en análisis tiene por objeto conferir al Director del Servicio de Salud Metropolitano Norte la facultad legal necesaria para que de cumplimiento al mandato contenido en la norma, que no es otro que transferir, a título gratuito, el bien raíz en que se encuentra construido el Hospital José Joaquín Aguirre, luego de que se verifique el supuesto indicado en el artículo 1° de dicho texto legal. Siendo así, cumplida tal condición, resulta obligatorio para el Director del Servicio de Salud Metropolitano Norte efectuar la transferencia aludida, con el objeto de satisfacer la finalidad prevista en el referido ordenamiento. Es del caso señalar, que con posterioridad, el indicado precepto del decreto ley N° 2.763 fue modificado por la ley N° 19.937, estableciéndose que los servicios de salud podrán enajenar bienes muebles e inmuebles a título gratuito, sólo a favor del Fisco y de otras entidades públicas, previa autorización del Ministerio de Salud. Además, la norma citada del decreto ley N° 2.763, contenida en el actual inciso final de la letra h) del artículo 23 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud -que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley N° 2.763, de 1979 y de las leyes N° 18.933 y N° 18.469-, dispone que “no podrán enajenarse los inmuebles sin que medie autorización previa otorgada por resolución del Ministerio de Salud y con sujeción a las normas del decreto ley N° 1.939, de 1977”. No obstante lo anterior, atendido el carácter especial de la norma contenida en el artículo 2° de la ley N° 18.301, esta Contraloría General estima que la enajenación del bien raíz en cuestión no requiere de la autorización previa del Ministerio de Salud, pues dicho texto legal, al facultar al Director del Servicio de Salud Metropolitano Norte para transferir a título gratuito el inmueble que singulariza, no establece condicionante alguna a la transferencia de la propiedad. Por otra parte, cabe señalar que la Universidad de Chile ha solicitado al indicado servicio la transferencia de dominio del bien raíz, invocando la aplicación del silencio positivo, consagrado en el artículo 64 de la ley N° 19.880 -de Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado-, con la finalidad de obligar a la autoridad a emitir el acto administrativo correspondiente que ordena la transferencia del inmueble a su favor. Al respecto, este Órgano de Control entiende que no es posible aplicar el silencio positivo al caso en estudio, como pretende el recurrente, pues los efectos del mismo no le resultan aplicables, atendido a que por tratarse de la enajenación de un inmueble de propiedad de un servicio de salud, la inactividad de la Administración frente a la petición efectuada por la Universidad, en orden a que el Servicio de Salud Metropolitano Norte le transfiera el indicado bien raíz, importa el rechazo de la misma, pues se aplican a su respecto los efectos del silencio negativo contemplado en el artículo 65 de la referida ley N° 19.880, ya que la enajenación de los bienes raíces configura un caso de afectación del patrimonio fiscal. Lo anterior, por cuanto la expresión “patrimonio fiscal” que utiliza el mencionado artículo 65, debe considerarse en un sentido amplio, inclusivo de todos los patrimonios de los órganos del Estado, entre los cuales se encuentran aquellos pertenecientes a los servicios descentralizados, como es el caso de los servicios de salud. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República