Dictamen N° 27864/2014

N° 27.864 Fecha : 21-IV-2014 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Servicio de Salud Concepción, solicitando la reconsideración del informe de investigación especial N°57, de 2012, de la Contraloría Regional del Bío-Bío, evacuado en respuesta a una presentación de la FENATS VIII Región y FENATS del Servicio de Salud Concepción, quienes mediante carta de 17 de julio de 2012, requirieron a esa sede investigar el cumplimiento por parte del mencionado servicio de salud, de lo concluido en el informe de investigación especial N°67, de 2011, de igual origen. Sobre el particular, en primer término, es menester recordar que la citada investigación especial N°67, de 2011, tuvo su origen en una presentación ingresada el año 2010 por el Servicio de Salud Concepción en dicha Contraloría Regional, a través de la cual remitió tres solicitudes efectuadas por la empresa INGETAL Ingeniería y Construcciones S.A., relacionadas con el cumplimiento del contrato "Proyecto de Normalización Complejo Hospitalario Guillermo Grant Benavente - Hospital Traumatológico". Pues bien, en esta oportunidad el mencionado servicio solicita que se reconsidere lo concluido en el punto N°1, del informe de investigación especial N°57, de 2012, en tanto estableció que el Servicio de Salud Concepción debió haber aplicado una multa por atraso en la ejecución de la aludida obra, por un monto de $511.980.084, en lugar de los $93.087.288 cobrados por esa repartición, motivo por el cual se iniciaría el respectivo juicio de cuentas. En relación a lo anterior, argumenta que si bien el citado informe N°67, de 2011, señaló que correspondía la aplicación de una multa, solo se limitó a exponer los hechos que la configurarían, sin establecer el número de días de atraso ni el monto de la sanción, razón por la cual determinó un total de 6 días de multa, por las razones que esgrime, relativos a la entrega extemporánea -imputable al contratista- del certificado de pavimentación del Servicio de Vivienda y Urbanización de la Región del Bío-Bío, multa que fue cuestionada en el referido informe de investigación especial N°57, de 2012, en tanto la definió en un total de 33 días, debido al retraso en la realización de las pruebas de estanqueidad de la obra, en la entrega del certificado municipal de recepción de diseño de aceras, del certificado de la Inspección del Trabajo y de los comprobantes de pago de los consumos básicos. Respecto a la tardanza en las aludidas pruebas , el informe señaló que estas concluyeron satisfactoriamente el 24 de junio de 2009, de lo cual la inspección técnica dejó constancia en el libro de obras N°30, folio 14, de igual fecha. Siendo así, concluyó que el término físico de la obra se verificó en esa misma data -24 de junio-, esto es, 33 días después del vencido el plazo del contrato, argumentando que la citada prueba formaba parte de las obligaciones contraídas por el contratista con la Administración por expresa disposición de las especificaciones técnicas de arquitectura. En este aspecto, el servicio arguye la existencia de un error en la calificación de la prueba de estanqueidad, afirmando que no constituye la ejecución de una obra, sino que es una prueba de control de funcionalidad que no impide la recepción de la edificación. Ello, según sostiene, se fundamenta en que las bases administrativas y las especificaciones técnicas no establecen como requisito para la recepción provisoria haber concluido las pruebas de estanqueidad. Agrega, que el señalado ensayo finalizó el 24 de junio de 2009, debido a que existieron dificultades con el tipo de coladores que se debía instalar en las canaletas, respecto de lo cual el inspector técnico se pronunció tardíamente. Sobre el particular, en primer término, cabe consignar que el punto 2.17 de las bases administrativas, definió que las especificaciones técnicas corresponden al “(…) pliego de características que deberán cumplir las obras motivo del contrato, incluyendo normas de procedimientos de elaboración, exigencias a que quedan sometidos los materiales y pruebas de control que deban realizarse en las diferentes etapas de fabricación, etc.”. Seguidamente, el numeral 7.1 “Cubierta”, de la sección N°7 de las especificaciones técnicas de arquitectura, señala -en lo pertinente-que esta incluirá todos los elementos complementarios para su fijación y coordinación con el resto de los componentes de la techumbre. Además, indica que toda protección hídrica sería probada por el contratista antes de ser recibida por la ITO, consistiendo la prueba mínima en inundación controlada durante 72 horas. A su vez, el numeral 7.2.1 de las mismas especificaciones, sobre canales de aguas lluvia, establece que se deberán considerar todos los elementos, faenas y controles para lograr una perfecta estanqueidad de la cubierta, debiendo realizarse a lo menos dos pruebas de agua, o más según determine la inspección técnica, y corregir cualquier desperfecto con cargo al contratista. En este contexto, si bien es efectivo que la prueba en cuestión no corresponde a una obra, este control era parte de las exigencias que debían ser cumplidas para que la inspección técnica sancionara el término de la partida. Por su parte, cabe advertir que el numeral 390.2 de las bases administrativas especiales señaló que la inspección técnica procedería a verificar en terreno que las obras estén concluidas, ratificando el hecho mediante un informe, señalando que estas se encuentran en condiciones de ser revisadas por la comisión receptora. Ahora bien, consta en la especie que la inspección técnica registró en el folio 14 del libro de obras N°30, de 24 de junio de 2009, que se daba por finalizada la prueba de estanqueidad, comunicando posteriormente en memorándum N°3D4/46, de 6 de julio de 2009, e informe técnico adjunto, que en relación a la solicitud de recepción provisoria efectuada por el contratista el 26 de junio de igual año, se daban por subsanadas todas las objeciones referidas a los trabajos de la techumbre, quedando sólo pendiente el certificado de recepción municipal. En tal sentido, solo una vez terminadas dichas pruebas era procedente dar por finalizadas las obras, con la consecuente conformación de la comisión de recepción. Sin perjuicio de lo expuesto, es menester señalar que de acuerdo a la anotación en el folio 43 del libro de obras N°28, referida al 3 de diciembre del año 2008, el contratista, había comunicado que los coladores especificados en el proyecto proporcionado por el citado servicio debían ser cambiados, debido a su excesivo peso y forma de instalación, para lo cual había de buscarse una solución alternativa y de común acuerdo. No obstante lo anterior, dicho cambio -propuesto solo por la empresa- fue aceptado por la aludida inspección recién con fecha 26 de mayo de 2009 según anotación que consta en folio 45 del referido libro, es decir, ya vencido el plazo contractual. Asimismo, acorde a lo comunicado en carta de fecha 22 de abril de 2009, de la empresa subcontratista, HS Paneles, al contratista -en respuesta a la solicitud de este último sobre la materia de 17 de abril de la citada anualidad- aquella indicó que no daría lugar al inicio las pruebas de estanqueidad en la medida que no estuvieren aprobados por la respectiva inspección técnica los coladores propuestos por INGETAL Ingeniería y Construcciones S.A. En este aspecto, cabe puntualizar que si bien es efectivo que los trabajos terminaron el 24 de junio, de los antecedentes tenidos a la vista, en particular los citados folios N°s 43 y 45 del libro de obras N°28, las comunicaciones entre la empresa contratista y la subcontratista, así como lo informado por el propio Servicio de Salud Concepción en la presente solicitud, es dable colegir que la razón del retraso del inicio de las pruebas de estanqueidad se debió a la aprobación tardía -26 de mayo- de la solución de los nuevos coladores propuesta por el contratista, sin los cuales no podría haberse dado lugar a corroborar que la partida se encontraba ejecutada correctamente y en un 100%, tal como lo expresó la empresa HS Paneles, en la citada carta de 22 de abril de 2009, en la cual requirió que para proceder a realizar dichas pruebas debía necesariamente contarse con la totalidad de los elementos que componen la canal, por cuanto se desconocía la incidencia del colador a utilizar de manera definitiva en la estructura de dicha canal, el modo de instalación, la fijación o bajada, el procedimiento de sellado, etc. En síntesis, la imposibilidad de realización de las pruebas oportunamente por la indefinición de un elemento -coladores-, impidió al contratista determinar la existencia de filtraciones o desperfectos en la cubierta, los cuales podrían haber sido pesquisados y reparados en tiempo y forma. De esta manera, producto de un inicial error de la Administración y posterior dilación en la aprobación de la solución definitiva, no resulta procedente inferir que el servicio haya debido aplicar una sanción al contratista, en cuanto el primero especificó una materialidad en los referidos coladores que no era funcional al proyecto que se estaba ejecutando, situación que la empresa hizo presente de manera oportuna, no obstante lo cual los nuevos coladores fueron aprobados tardíamente por la ITO, dilatando así la fecha fijada para la finalización de la obra y, por consiguiente, imposibilitando la realización de las pruebas de estanqueidad dentro de dicho término. Ello, por cuanto los servicios públicos no pueden aprovecharse de su propia inacción o de sus errores en perjuicio de terceros (aplica criterio contenido en el dictamen N° 44.066, de 2009, de este origen). La conclusión planteada encuentra además sustento en el artículo 140 del decreto N°75, de 2004, del Ministerio de Obras Públicas, Reglamento para Contratos de Obras Públicas, aplicable de forma supletoria por disposición de las bases administrativas, según el cual el contratista no puede realizar por iniciativa propia cambio alguno en los planos o especificaciones que sirvan de base al contrato. En efecto, en el caso analizado se encontraba sujeto a la decisión del servicio, la cual como quedó de manifiesto en la mencionada anotación de folio 43 del libro de obra N°28, fue solicitada a tiempo, sin que de los antecedentes aparezca que la inspección técnica tomara las acciones correspondientes para su aprobación antes del cumplimiento del plazo previsto en el contrato. De esta forma, la falta de aprobación de los coladores trajo consigo la imposibilidad de realizar de manera oportuna las pruebas de estanqueidad -que fueron solicitadas recién con fecha 5 de junio de 2009- para poder dar solución a todas aquellas deficiencias que pudiesen existir en la cubierta y dar lugar a un correcto término de las obras, situación que como ya se expuso no fue imputable a la dilación o inactividad de la empresa, sino del propio Servicio de Salud Concepción. En tales condiciones, y de conformidad a los nuevos antecedentes y elementos de juicio tenidos a la vista, corresponde reconsiderar en lo pertinente el informe N°57, de 2012, por cuanto la Administración no se encontraba habilitada para cobrar la referida multa, en tanto, existió un error imputable a su haber, además de la dilación que incidió finalmente en el incumplimiento del plazo por parte del contratista para dar por finalizada las obras. Finalmente, en cuanto a la entrega del certificado de la Inspección del Trabajo y de pago de consumos básicos, acorde a las consideraciones realizadas previamente, cabe concluir que la presentación de dichos documentos se encontraba supeditada al término de las obras, y por tanto el retraso de estas, por una causal imputable al referido servicio, trajo como corolario la presentación tardía de aquellos instrumentos. Por tal razón debe entenderse reconsiderado en estos aspectos el citado informe N°57, de 2012. Por su parte, en cuanto a la entrega del certificado municipal de recepción de diseño de aceras, es del caso recordar que la observación respectiva ya había sido reconsiderada en el aludido informe de la Contraloría Regional del Bío-Bío. En consecuencia, se deja sin efecto lo indicado en el primer párrafo de la conclusión N°1 del Informe N°57, de 2012, de la Sede del Bío-Bío. Asimismo, se dispone que el sumario administrativo ordenado incoar al Servicio de Salud Concepción por las irregularidades descritas en el aludido informe, así como por las señaladas en el presente oficio, será sustanciado por esa Contraloría Regional, para lo cual deberán remitirse a ella todos los antecedentes recopilados por el referido servicio para tales efectos. Transcríbase a la Contraloría Regional del Bío-Bío para los fines pertinentes y a la Fiscalía de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República