Dictamen N° 27985/2015

N° 27.985 Fecha:10-IV-2015 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Superintendencia de Educación consultando si el artículo tercero transitorio de la ley N° 20.244 -que introduce modificaciones en la ley N° 19.464-, limita su facultad de exigir a los asistentes de párvulos y demás asistentes de la educación contratados con anterioridad a la vigencia de esa ley, que cumplan con el requisito de tener informe sicológico y su certificado de antecedentes. Asimismo, pregunta si los instrumentos que se utilizan para verificar la idoneidad sicológica y moral deben renovarse después de un cierto tiempo y, en tal caso, cuál sería su vigencia. Además, consulta si con el ‘certificado de enseñanza media para fines laborales’ se verifica el requisito de poseer licencia de enseñanza media contemplado en el artículo 2°, inciso primero, letras b) y c) de la ley N° 19.464, que Establece Normas y Concede Aumento de Remuneraciones para el Personal No Docente de Establecimientos Educacionales que indica. Por último, solicita un pronunciamiento que precise si los conductores dependientes de los establecimientos educacionales se encuentran comprendidos en algunas de las categorías de ‘asistentes de la educación’ y, en ese evento, si es posible exigir a dichos recintos que mantengan a disposición de esa Superintendencia sus informes sicológicos y certificados de antecedentes vigentes. Requerido su informe, el Ministerio de Educación (MINEDUC) manifestó su parecer respecto de las situaciones consultadas conforme a las consideraciones que expone. Como cuestión previa, cabe recordar que el inciso primero del artículo 48 de la ley N° 20.529 -sobre Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media y su Fiscalización-, preceptúa que el objeto de la aludida Superintendencia será el de fiscalizar que los sostenedores de establecimientos educacionales reconocidos oficialmente por el Estado se ajusten a las leyes, reglamentos e instrucciones que ella dicte, conjunto de preceptos que denomina como ‘normativa educacional’. Así, la letra a) de su artículo 49 dispone que tal organismo estatal tendrá, entre otras, la función de “Fiscalizar que los establecimientos educacionales y sus sostenedores reconocidos oficialmente cumplan con la normativa educacional.”. Agrega su letra ñ) que también podrá “Requerir, en el ámbito de sus atribuciones, de los sostenedores y docentes directivos de los establecimientos educacionales y de organismos públicos y privados la información pertinente para el cumplimiento de sus funciones.”. Expuesto lo anterior y acorde a la diversidad de las preguntas en análisis, éstas se atenderán en forma separada. 1.- Sobre la posibilidad de exigir el pertinente informe sicológico a los asistentes de la educación contratados con anterioridad a la vigencia de la ley N° 20.244, y de requerir a estos un certificado de antecedentes. Al efecto, es oportuno precisar que el N° 3 del artículo 1° de la antedicha ley agregó un inciso final al artículo 3° de la señalada ley N° 19.464, el cual dispone que “Asimismo, no podrán desempeñarse como asistentes de la educación quienes no acrediten idoneidad sicológica para desempeñar dicha función, sobre la base del informe que deberá emitir el Servicio de Salud correspondiente.". Luego, el artículo tercero transitorio de la citada ley N° 20.244 previene que “Las exigencias establecidas en los números 2) y 3) del artículo 1° de esta ley, para el ejercicio de las labores de asistente de la educación y para la percepción de los beneficios establecidos en los artículos primero y segundo transitorios, no se aplicarán al personal que se encuentre en funciones a la fecha de su publicación.”. De este modo, el referido precepto transitorio constituye una norma de protección para aquellos que servían sus labores antes de la entrada en vigencia de la ley N° 20.244, esto es, al 19 de enero de 2008, por lo cual al personal por el que se consulta no le resulta aplicable la obligación de contar con el informe de idoneidad sicológica aludido. Por su parte, en cuanto a la exigencia del correspondiente certificado de antecedentes, es necesario prevenir que el número 9 del artículo 28 del decreto N° 315, de 2010, del MINEDUC -que reglamenta los requisitos de adquisición, mantención y pérdida del referido reconocimiento oficial-, dispone que “Los establecimientos educacionales reconocidos oficialmente por el Estado estarán sujetos a la fiscalización de la Superintendencia de Educación, y para estos efectos deberán mantener permanentemente en el local escolar, en originales o copias autorizadas o legalizadas,” una “Relación actualizada del personal asistente de la educación, conjuntamente con sus contratos de trabajo o nombramientos y certificados de antecedentes.”. En tal sentido, es útil puntualizar que el artículo 11 del decreto N° 64, de 1960, del Ministerio de Justicia -que reglamenta la eliminación de prontuarios penales, de anotaciones y el otorgamiento de certificados de antecedentes-, consigna que tal instrumento "es un documento público que acredita si una persona determinada registra anotaciones judiciales en su prontuario.". Asimismo, es dable indicar que el artículo 10 del decreto ley N° 463, de 1974, establece que “los certificados e informes de antecedentes de cualquier clase, tendrán una vigencia de sesenta días.”. De tal manera, se observa que la señalada Superintendencia puede solicitar dicho certificado debidamente actualizado a fin de fiscalizar el cumplimiento de la normativa sobre reconocimiento educacional. 2.- Sobre la vigencia y renovación de los ‘certificados de idoneidad sicológica’. Al respecto, cabe considerar que de la normativa aplicable en la especie no aparece que ésta haya determinado las formalidades o plazos para los efectos consultados, sin que sea procedente que esta Entidad de Control o esa Superintendencia atribuya a tales certificaciones algún período de duración. No obstante lo anterior, conviene hacer presente, en armonía con lo señalado en las letras f), g) y ñ) del artículo 49 de la aludida ley N° 20.529, que la Superintendencia, en caso de tomar conocimiento de alguna denuncia o hecho relativo a la materia, podría requerir toda otra información necesaria a fin de velar por el cumplimiento de la preceptiva educacional y de la protección de los educandos, pudiendo adoptar las medidas pertinentes en coordinación con otros organismos de la Administración que tengan competencias relacionadas a la de la especie. Lo anterior se ve reforzado por el ‘principio del interés superior del niño’, recogido en la Convención sobre los Derechos del Niño -promulgada mediante el decreto N° 830, de 1990, del Ministerio de Relaciones Exteriores-, la cual en el N° 1 de su artículo 3 previene que es deber de las instituciones públicas o privadas de seguridad social, los tribunales, las autoridades administrativas -entre las que se encuentra la mencionada Superintendencia-, y órganos legislativos asegurarle al menor la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar. 3.- Sobre la validez del ‘certificado de enseñanza media para fines laborales’ para dar cumplimiento al requisito previsto en las letras b) y c) del inciso primero del artículo 2° de la ley N° 19.464, relativo a que todos aquellos que deseen realizar funciones de paradocencia y de servicios auxiliares deberán, en lo pertinente, contar con licencia de educación media. Al respecto, el MINEDUC informó que acorde a su decreto exento N° 2.272, de 2007 -que Aprueba Procedimientos para el Reconocimiento de Estudios de Enseñanza Básica y Enseñanza Media Humanístico-Científica y Técnico-Profesional y de Modalidad Educación de Adultos y de Educación Especial-, la aprobación de un ‘examen de equivalencia para fines laborales’, no resulta idóneo para la continuidad de estudios, habilitando al interesado solo a acceder a cargos que no requieran expresamente licencia de enseñanza media. En este punto, es útil recordar que la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes N os 44.654, de 2000, 3.687, de 2001, y 22.963, de 2007, ha señalado que solo procede admitir la correspondencia entre un determinado nivel de estudios y aquellos de que da cuenta la ‘certificación para fines laborales’, cuando la norma que contiene la respectiva exigencia dispone, en forma específica, que ésta podrá acreditarse por otras modalidades equivalentes, lo que no acontece en la situación en análisis, puesto que los referidos acápites de la ley N° 19.464 establecen de manera delimitada poseer ‘licencia de educación media’. De este modo, es claro concluir que el requisito de contar con la aludida licencia para desempeñarse en tareas de paradocencia y de servicios auxiliares, no se satisface con la rendición de un examen y certificación de equivalencia para fines laborales. 4.- Acerca de la consulta relativa a si los conductores dependientes de establecimientos educacionales se encuentran comprendidos en algunas de las categorías de ‘asistentes de la educación’ y, en ese evento, si es posible exigirle a esos recintos que mantengan a disposición de esa Superintendencia sus informes sicológicos y certificados de antecedentes vigentes. Al respecto, cumple con indicar que, como se advierte del artículo 2° de la ley N° 19.464, los choferes no se enmarcan dentro de ninguna de las funciones previstas en dicho precepto. En efecto, dentro de la anotada calidad se encuentran las labores de ‘carácter profesional’ que son aquellas “que realizan los profesionales no afectos a la ley N° 19.070”; las de ‘paradocencia’, que son aquellas complementarias de la labor educativa y que persiguen desarrollar, apoyar y controlar el proceso de enseñanza-aprendizaje, incluyendo las labores de apoyo administrativo necesarias para la administración y funcionamiento de los establecimientos; y las de ‘servicios auxiliares’, que corresponden a tareas de cuidado, protección, mantención y limpieza de los establecimientos, excluidas aquellas que requieran de conocimientos técnicos específicos. De tal manera, acorde a lo señalado en la propia ley N° 19.464 y en concordancia con lo resuelto por esta Entidad de Control en su dictamen N° 11.667, de 2010, no procede que la citada Superintendencia exija a los conductores dependientes de un establecimiento educacional exhibir el certificado que acredita el requisito de idoneidad sicológica. En cuanto a la presentación por parte de aquellos del correspondiente ‘certificado de antecedentes’, es dable consignar que el artículo 1° de la ley N° 19.831 -que Crea el Registro Nacional de Servicios de Transporte Remunerado de Escolares-, dispone que la inscripción en ese listado “será habilitante para la prestación de dicho servicio, y de los vehículos con que se presta.”. El inciso segundo de su artículo 2° señala que también se entenderá dentro de dicho servicio al “transporte de escolares que los propios establecimientos educacionales proporcionen a sus alumnos.”. Así, el inciso segundo del artículo 4° del aludido texto legal establece “No será admisible la inscripción como conductores y acompañantes para las personas cuyo certificado de antecedentes para fines especiales, emitido por el Servicio de Registro Civil e Identificación, contenga anotaciones relativas a los delitos” ahí previstos. Su inciso tercero agrega que en el caso en que los Secretarios Regionales Ministeriales de Transportes y Telecomunicaciones “tomen conocimiento de que un conductor o acompañante inscrito ha sido condenado por uno o más de los delitos referidos en el inciso anterior, estos deberán oficiar inmediatamente” al anotado Servicio para que informe sobre la existencia de anotaciones prontuariales referidas a esos ilícitos. “El Secretario Regional Ministerial, una vez certificada la situación por el Servicio de Registro Civil e Identificación, procederá a la cancelación de la respectiva inscripción.”. Enseguida, su artículo 9° prescribe que “Carabineros de Chile e inspectores fiscales y municipales velarán por el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias que rigen los servicios de transporte remunerado de escolares.”. Consecuente con lo expresado, no procede que la anotada Superintendencia exija a los establecimientos educacionales mantener a su disposición los ‘certificados de antecedentes’ de sus conductores, pues la normativa de la especie entrega la fiscalización de aquellos en los términos antes expuestos a otras entidades, lo cual no obsta a que los empleadores puedan requerirle a ese personal tales instrumentos actualizados una vez vencida su vigencia. Sin embargo, cabe tener presente que atendido que la Administración del Estado debe propender a la unidad de acción, es necesario que los órganos que la componen ajusten sus acciones al principio de coordinación previsto en los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, por lo cual en caso que la aludida Superintendencia reciba denuncias o tome conocimiento de irregularidades respecto del referido personal, comunique tales antecedentes a los correspondientes organismos públicos a fin de velar por la protección de los menores, sin perjuicio de las demás medidas judiciales que adopte. Transcríbase al Ministerio de Educación y a la División de Municipalidades de este Ente de Control. Saluda atentamente a Ud., Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República