Dictamen N° 28126/2009

N° 28.126 Fecha: 29-V-2009 Don Andrés Garrido Osorio, en representación de la empresa Constructora Tecsa S.A., por una parte, y los señores Lorenzo Constans G. y Carlos Urenda A., ambos en representación de la Cámara Chilena de la Construcción A.G., por otra, han solicitado un pronunciamiento relativo a la procedencia de la aplicación del decreto N° 146, de 1997, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia -que contiene la norma de emisión de ruidos molestos generados por fuentes fijas-, a la actividad de la construcción. Indican, al respecto, que la autoridad sanitaria ha sancionado en repetidas oportunidades a las empresas del rubro por exceder de los límites de emisión establecidos en dicha norma, sin tener en cuenta las especificidades de la actividad respectiva. En este sentido, señalan, en síntesis, que la actividad de la construcción no responde a la definición de fuente fija de emisión de ruidos contenida en el citado decreto N° 146, de 1997, puesto que se trata de un quehacer transitorio, que se lleva a efecto en todo tipo de zonas y no sólo en las urbanas. Asimismo, agregan que la ejecución de ciertas faenas y el uso de cierta maquinaria, que les resultan insustituibles para una gestión adecuada a la obtención de los estándares de seguridad, rapidez y calidad que requieren, no pueden, en la práctica, ajustarse a los límites establecidos en la ya aludida norma, de manera que al imponerles las respectivas exigencias, la autoridad administrativa no obra de un modo razonable y proporcionado, vulnerando, en su perjuicio, los derechos fundamentales reconocidos en el artículo 19, N° 2, N° 21, inciso primero, y N° 24, inciso primero, de la Constitución Política. Solicitado su informe, el Secretario Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana expresa que la aplicabilidad de la norma de emisión ya individualizada a las faenas de la construcción, "se encuentra resuelta por la Excelentísima Corte Suprema, al confirmar en todas sus partes, mediante sentencia de 03 de febrero de 2005, dictada en el marco del recurso de apelación ingreso N° 355/2005, la sentencia dictada por la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago, en recurso de protección Rol N° 6903/2004, caratulado "Echeverría Izquierdo Ingeniería y Construcción S.A. con Servicio de Salud del Ambiente de la Región Metropolitana", antecesor de la referida Secretaría Regional -cuya copia acompaña-, en la cual se indica que la actividad de la construcción queda incluida en el concepto de fuente fija emisora de ruido definida en la norma correspondiente. En relación con la materia, es necesario hacer presente, como cuestión previa, que las sentencias judiciales antedichas se refieren exclusivamente a la acción de protección interpuesta por la empresa recién citada, y que, por ende, no impiden la intervención de esta Entidad de Control en la situación expuesta en esta oportunidad. A continuación, cabe manifestar que de conformidad con el artículo 1°, N° 1°, del decreto N° 146, de 1997, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que establece la ya aludida norma de emisión de ruidos molestos generados por fuentes fijas, el objeto de dicho ordenamiento es establecer "los niveles máximos permisibles de presión sonora corregidos y los criterios técnicos para evaluar y calificar la emisión de ruidos molestos generados por fuentes fijas hacia la comunidad, tales como las actividades industriales, comerciales, recreacionales, artísticas u otras", y que la misma se aplicará en todo el territorio nacional. Su N° 2° precisa, además, que la fiscalización del cumplimiento de las reglas que establece corresponderá a la autoridad sanitaria. Asimismo, en el N° 3°, letras c) y d), de la citada disposición, se prevé que para los efectos de esa norma se entenderá por fuente emisora de ruido "toda actividad, proceso, operación o dispositivo que genere, o pueda generar, emisiones de ruido hacia la comunidad", y por fuente fija emisora de ruido, "toda fuente emisora de ruido diseñada para operar en un lugar fijo o determinado", sin que pierdan su calidad de tal "las fuentes que se hallen montadas sobre un vehículo transportador para facilitar su desplazamiento". Enseguida, conviene tener presente que los N°s. 4°, 5° y 6° de dicho precepto establecen los niveles máximos de presión sonora, medidos en el lugar donde se encuentre el receptor, a cuyo efecto distingue cuatro zonas, clasificadas de acuerdo con los usos de suelo permitidos para cada una en los instrumentos de planificación correspondientes -las cuales son definidas en las letras o) a r) del N° 2 anterior-, así como la hora de la jornada en que el ruido se produce, y advierte que en las áreas rurales, los niveles de presión sonora "no podrán superar al ruido de fondo en 10 dB (A) o más". Como es dable observar, la norma de emisión de que se trata considera a las fuentes fijas emisoras de ruido como actividades, procesos, operaciones o dispositivos diseñados para operar en un lugar fijo o determinado, que generen o puedan generar emisiones de ruido, sin atender a la circunstancia de que hayan de situarse en su emplazamiento en forma temporal o permanente, de manera que no resulta procedente, como pretenden los ocurrentes, hacer una distinción no prevista en el ordenamiento jurídico entre actividades transitorias y aquellas que no lo son, eximiendo de su aplicación a aquellas labores que tienen una duración limitada, como ocurre con las que desarrollan las empresas constructoras. En este punto, es dable expresar que las faenas propias de la construcción se encuentran incluidas en el concepto de fuente fija contenida en el artículo 3° letra d), del decreto N° 146, de 1997, puesto que, mientras se desarrollan las obras, la actividad correspondiente se desenvuelve en un espacio estable y delimitado. Por otra parte, cabe precisar que la circunstancia de que las maquinarias utilizadas por la industria de la construcción, sea en su funcionamiento individual o conjunto, no puedan ajustarse, sin perder eficiencia, a los límites fijados en el ya citado decreto N° 146, de 1997, tampoco es una consideración que la autoridad sanitaria deba tener presente al hacer efectiva la fiscalización que le corresponde en virtud del mismo. Ello, toda vez que en el ejercicio de dicha atribución le corresponde hacer las mediciones de presión sonora generada por la actividad respectiva, ateniéndose al efecto a los métodos que le señala la referida norma, a fin de precisar la magnitud de las emisiones respectivas, expresada en valores absolutos, sin que ella le otorgue, en modo alguno, la facultad de hacer una apreciación discrecional, dependiente de otros factores, destinada a estimar que algunas labores pueden ser objeto de niveles de tolerancia diversos a los máximos dispuestos en la misma. Finalmente, y atendido lo expuesto, conviene manifestar que no se advierte de qué modo la fiscalización efectuada por la autoridad sanitaria a las actividades de las empresas de la construcción en virtud de las competencias que le confiere el mencionado decreto 146, de 1997, puedan afectar ilegítimamente los derechos constitucionales invocados por los interesados, comoquiera que tal ordenamiento resulta plenamente aplicable a las faenas correspondientes, y no permite a los organismos públicos de que se trata tener en cuenta factores diversos a las antedichas magnitudes para determinar el acaecimiento de una infracción a los máximos de emisión sonora permitidos en la indicada norma. Por lo tanto, corresponde concluir que la autoridad sanitaria se ha ajustado a derecho al estimar aplicable a la actividad de la construcción las disposiciones del decreto N° 146, de 1997, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que contiene la norma de emisión de ruidos molestos generados por fuentes fijas.