Dictamen N° 28856/2014

N° 28.856 Fecha : 24-IV-2014 Don Dagoberto Paredes Maldonado, abogado, en representación de Sociedad de Transportes Atacama VIP y Compañía Limitada, reclama de lo obrado por las Inspecciones Provinciales del Trabajo de Copiapó, de Antofagasta, de El Salvador y de Iquique, por cuanto a su juicio habrían incurrido en una serie de vicios e irregularidades que afectarían gravemente la legalidad, legitimidad y validez de las sanciones que impusieron en su contra. Al efecto, señala que las resoluciones de multa N°s 4055.2012.22-1 y 4055.2012.18-2, habrían sido cursadas basándose en un error de hecho, toda vez que, se omitiría precisar debidamente los períodos en que se habría incurrido en las conductas sancionadas, añadiendo que la resolución N° 9967.2012.67-1, también adolecería de igual deficiencia, atendido que sanciona por no otorgar descanso de 8 horas diarias al trabajador señor Manuel Sepúlveda Riquelme el día 19 de julio de 2012, en circunstancias que su registro de asistencia daría cuenta de que descansó por más de 9 horas. Asimismo, advierte que esta última resolución sanciona, además, por infracciones respecto del señor Hernán González Alarcón, quien no sería trabajador de la empresa. Enseguida, denuncia que la Resolución N° 1155.2012.23-1, por no cumplimiento de descansos obligatorios fue dictada con fundamentos erróneos, por cuanto el fiscalizador habría considerado datos inexactos para su emisión debido a que el chofer no marcó su tarjeta al momento de terminar su turno de conducción. En otro orden de argumentaciones, plantea que las multas laborales son una manifestación del ius puniendi del Estado, que debe ajustarse al principio de legalidad establecido en el artículo 7° de la Constitución Política de la República y a lo prescrito por el artículo 63 numeral 18 de la misma, en orden a que el contenido básico y mínimo de los procedimientos que desarrolle la Administración tiene que ser fijado a través de una norma de rango legal, la cual no existiría tratándose de la actividad de los inspectores del trabajo que conduce a la aplicación de multas, precisando que, en estas circunstancias, tendría aplicación la ley N° 19.880, pues ni el decreto con fuerza de ley N° 2, de 1967, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, ni el Código del Trabajo regularían esta materia. Manifiesta además que los textos antedichos no establecen mecanismos legales que permitan una adecuada defensa frente a la aplicación de una multa, pues no se respetarían los elementos esenciales propios de todo derecho sancionador, como el debido proceso y la posibilidad de producir prueba respetando el principio de contradictoriedad, de modo que los inspectores del trabajo tendrían una potestad discrecional casi absoluta para multar. Requerido su informe la Dirección del Trabajo expone los antecedentes de hecho y el procedimiento aplicado tratándose de cada una de las multas que impugna el recurrente, y afirma que las regulaciones inherentes en la legislación laboral para la aplicación de las sanciones en referencia, por las razones que indica, no permitirían sostener que en su tramitación puedan vulnerarse las normas y los principios mínimos consubstanciales al derecho a la defensa y al debido proceso. Ahora bien, en relación al asunto planteado cabe señalar que con arreglo a lo ordenado en el artículo 505 del Código del Ramo, por regla general compete a la Dirección del Trabajo la fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral aplicable al sector privado, lo cual es reiterado por el artículo 1°, letra a), del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1967, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que fija las funciones de la Dirección antes referida y, asimismo, que tal potestad será ejercida a través de las Inspecciones del Trabajo, según lo dispuesto en el artículo 18 de dicho texto legal. El artículo 20 del citado decreto con fuerza de ley establece que los inspectores tendrán en su jurisdicción las mismas facultades del Director en lo que respecta a la aplicación de la legislación social, salvo en las que le son privativas. A su vez, el Título IV del mismo ordenamiento legal, denominado “Del Ejercicio de las Funciones y de las Atribuciones de los Inspectores”, se refiere a las acciones o diligencias que a éstos les compete realizar en el desarrollo de su cometido de control, debiendo destacarse que al tenor de sus artículos 24 y 31, pueden visitar los lugares de trabajo, acceder a todas las dependencias o sitios de faenas, conversar y tomar declaraciones a los patrones y trabajadores, y revisar toda la documentación vinculada con las relaciones de trabajo, incluyendo los registros contables. Dentro de esta preceptiva es necesario puntualizar que el artículo 23 prescribe expresamente que los Inspectores del Trabajo “tendrán el carácter de ministros de fe respecto de todas las actuaciones que realicen en el ejercicio de sus funciones” y que, en “consecuencia, los hechos constatados” por ellos “y de los cuales deban informar de oficio o a requerimiento, constituirán presunción legal de veracidad para todos los efectos legales, incluso para los efectos de la prueba judicial”. Por otra parte, el artículo 503, del Código del Trabajo establece, en lo que interesa, que “las sanciones por infracciones a las legislaciones laboral y de seguridad social como a sus reglamentos se aplicarán administrativamente por los respectivos inspectores o funcionarios que se determinen en el reglamento correspondiente”. Con arreglo a su inciso tercero, “la resolución que aplique la multa administrativa será reclamable ante el Juez de Letras del Trabajo, dentro de quince días de notificada por un funcionario de la Dirección del Trabajo o de Carabineros de Chile, previa consignación de la tercera parte de la multa”. El artículo 511 del Código precitado faculta al Director del Trabajo, en las situaciones en que el afectado no haya reclamado de conformidad con el artículo 503, recién mencionado, para dejar sin efecto o rebajar, en su caso, las multas administrativas impuestas por funcionarios de su dependencia y renunciar o desistirse de la acción ejecutiva para su cobro, cuando se acredite fehacientemente que el afectado ha dado íntegro cumplimiento a las disposiciones legales, convencionales o arbitrales cuya infracción motivó la sanción o cuando aparezca de manifiesto que se ha incurrido en un error de hecho al imponerse la multa. Añade este precepto que si dentro de quince días de notificada la multa, el empleador corrigiere la infracción a satisfacción de la Dirección del Trabajo, el monto de la multa se rebajará en un cincuenta por ciento, sin perjuicio del derecho de solicitar una reconsideración por el monto total de la multa, a la misma Dirección. A continuación, el artículo 512 de este Código previene que “el Director del Trabajo hará uso de esta facultad mediante resolución fundada, a solicitud escrita del interesado, la que deberá presentarse dentro del plazo de treinta días de notificada la resolución que aplicó la multa administrativa”. De acuerdo con el inciso segundo del mismo artículo esta resolución será reclamable ante el Juez de Letras del Trabajo dentro de quince días de notificada y en conformidad al artículo 474 del Código del Ramo. Consignado lo anterior debe anotarse que al tenor de lo expresado en el informe de la Dirección del Trabajo y de la documentación que se adjunta, aparece que la situación de cada una de las multas sobre las cuales versa la consulta, es la siguiente: La resolución N° 4055.2012.22-1, fue dictada, en el marco de la fiscalización al bus placa patente CFFY-89, el día 12 de octubre de 2012, por no “cumplimiento de resolución fundada que autoriza sistema excepcional de distribución de jornadas de trabajo y descanso”, en los términos de la resolución N° 1082, de 2005, de dicho Servicio, que habilitó un sistema especial de distribución de jornada y descanso. Con fecha 28 de noviembre de 2012, se pidió reconsideración de esta medida por parte de la empresa, la cual fue resuelta mediante resolución N° 030109/2013, de 8 de enero de 2013, del Inspector Provincial del Trabajo de Copiapó, confirmando la multa, determinación que fue comunicada a la recurrente con fecha 15 de enero del mismo año. Luego, en cuanto a la resolución N° 4055.2012.18-1, cursada por la misma causal, por incumplimiento de la regla que impide distribuir la jornada en más de seis días, respecto del trabajador señor Pedro Cádiz Meneses, conductor del bus placa patente BDHY-20, fiscalizado el día 12 de octubre de 2012, debe indicarse que, el fiscalizador actuante constató que, “el empleador tiene implementada una jornada sin contar con la autorización por parte del Servicio, de acuerdo a lo indicado en el Anexo 3 de la Circular N° 101, de 3 de octubre de 2012”. Asimismo, se presentó solicitud de reconsideración el 28 de noviembre de 2012 y mediante resolución N° 030111/2013, de 8 de enero de 2013, del mismo Inspector, notificada el 15 de enero de 2013, se confirmó la multa. En lo relativo a la resolución N° 9967.2012.67-1, es del caso señalar que al tenor de lo informado por la Dirección del Trabajo existió un error que amerita dejar sin efecto la sanción respectiva para tal efecto dicho Servicio ha dado instrucciones a su Departamento de Inspección. Finalmente, acerca de la Resolución N° 1155.2012.23-1, cabe consignar que mediante Resolución N° 102, de 2013, de la Inspectora Provincial de Iquique, se dispuso rebajar la sanción inicial en un 50%. Al respecto, debe anotarse que al tenor de lo antes reseñado, el recurrente interpuso en el caso de todas las multas en cuestión, el recurso administrativo de reconsideración que la ley contempla, y estos fueron resueltos en su oportunidad por la Dirección, debiendo añadirse que en la presentación en estudio reitera los mismos antecedentes y alegaciones que había argumentado en tales peticiones de revisión, reproduciendo textualmente su contenido, al punto que en algunos pasajes de la misma no se dirige a este Organismo Contralor sino al señor Director del Trabajo e, igualmente, alude a que el recurso se presenta dentro del plazo legal que el Código del Ramo contempla para formularlo. Precisado lo anterior, en cuanto concierne a los hechos sobre cuya base se aplicaron las multas en comento, algunos de los cuales el ocurrente pretende desvirtuar -como, por ejemplo, si el conductor efectuó o no la respectiva marcación al terminar su turno, o cuál fue el número de horas que efectivamente descansó un determinado chofer-, cabe señalar que en concordancia con la jurisprudencia administrativa -dictámenes N°s. 36.249 y 60.612, ambos de 2013, entre otros- en virtud de las normas del Código del Trabajo, antes transcritas, la fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral corresponde a la Dirección del Trabajo quien la ejerce a través de los respectivos inspectores, en cuyo contexto esta Contraloría General carece de atribuciones para pronunciarse acerca de las situaciones constatadas por esos servidores en el ejercicio de sus funciones. Por otra parte, en lo que atañe a los procedimientos inherentes a la aplicación de la multa que contempla la preceptiva legal y reglamentaria aplicable, a juicio de este Organismo de Control, ellos no importan transgredir las normas constitucionales ni los principios a que alude el peticionario. En efecto, de dicha normativa aparece que el ejercicio de la facultad sancionadora en referencia se encuentra estrechamente relacionado con el ámbito de las facultades de fiscalización que la ley entrega a esa Dirección, y en este contexto las investigaciones, diligencias y verificaciones que efectúan los señalados inspectores, que como ya se ha dicho tienen la condición de ministros de fe, constituyen actuaciones cuya finalidad es la constatación material de uno o varios hechos de carácter objetivo con la finalidad de determinar la posible existencia de una infracción. De esta manera, el establecimiento de regulaciones en los términos que plantea el peticionario, en esta fase en la cual se constatan hechos, es inconciliable con la propia naturaleza de la función fiscalizadora. Lo que si en cambio ha contemplado esta normativa para una adecuada defensa de los afectados frente a la aplicación de una multa, es el sistema especial de recursos que los artículos 503, inciso tercero, 511, y 512 del Código del Trabajo, regulan pormenorizadamente, radicando la competencia para resolverlos en el Juez de Letras del Trabajo y en el propio Director, en las instancias que tales preceptos indican. Y es en esa etapa donde tienen su plena aplicación los principios del debido proceso, de contradictoriedad y demás a que alude el recurrente. Sin perjuicio de lo anterior, es del caso consignar que en la presentación que se informa no se aportan antecedentes que permitan configurar alguna posible arbitrariedad en las acciones de fiscalización desarrolladas por la Dirección, que dieron origen a las multas impugnadas por el peticionario. Asimismo, de la documentación adjunta tampoco aparece que lo obrado por ese organismo, tratándose de estas sanciones, se haya apartado de la legislación vigente sobre la materia. Por último, debe anotarse que dicha Dirección deberá informar a esta Contraloría General, respecto de las medidas adoptadas para dejar sin efecto la multa a que se refiere la Resolución N° 9967.2012.67-1, confirmada mediante la Resolución N° 05/2013, de 2013, de la Inspectora Provincial del Trabajo de Antofagasta. Transcríbase al interesado. Saluda atentamente a Ud. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República