Dictamen N° 30804/2019

N° 30.804 Fecha: 28-XI-2019 Se ha dirigido a esta Contraloría General don Ricardo Acuña Roca, en representación del Instituto de Seguridad del Trabajo (IST), solicitando un pronunciamiento que determine si se ajusta a derecho lo instruido por la circular N° 3.332, de 2017, de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO), relativa al otorgamiento de las prestaciones médicas del seguro de la ley N° 16.744, en orden a que las mutualidades administradoras del seguro social contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, acrediten sus centros asistenciales ante la Superintendencia de Salud. A juicio del solicitante, la SUSESO excedería sus atribuciones al imponer a esos organismos administradores una obligación que no se contempla en la ley N° 16.744, extendiéndose a materias que son de competencia de la Superintendencia de Salud y remitiéndose al efecto a la ley N° 19.966, que establece un Régimen de Garantías en Salud. Requerida, la SUSESO informó que las mutualidades -carácter que tiene el IST- se encuentran sometidas a su fiscalización de conformidad a su ley orgánica y, en tal sentido, está facultada para dictar circulares e instrucciones sobre el adecuado otorgamiento de las prestaciones médicas que correspondan, a fin de garantizar la calidad y oportunidad de estas. Así, precisa que la circular en comento tiene por finalidad que los centros de salud de esas entidades sean periódicamente evaluados por la autoridad competente en cuanto al cumplimiento de los estándares mínimos de calidad fijados por el Ministerio de Salud. Puntualiza que, contrariamente a lo indicado por el IST, el sistema de acreditación no tiene por finalidad única habilitar el otorgamiento de prestaciones de las Garantías Explícitas en Salud (GES), sino evaluar de manera general que las prestaciones otorgadas en los establecimientos de salud cumplan con los referidos estándares. La Superintendencia de Salud también remitió su informe, indicando que el “Sistema Nacional de Acreditación de Prestadores Institucionales de Salud”, que gestiona y fiscaliza, fue contemplado “como un instrumento crucial de la política pública destinada a promover la calidad y seguridad de los pacientes en los procesos asistenciales de los establecimientos de salud del país, mediante el cumplimiento de estándares que el propio legislador califica como ‘mínimos’ y que son fijados por decreto del Ministerio de Salud”. Agrega que aquel prevé exigencias, graduales en el tiempo y en intensidad, aplicables por igual a los establecimientos públicos y privados. Asimismo, advierte que dicho sistema fue establecido por la ley N° 19.937 -que incorporó modificaciones al decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud- y no por la ley N° 19.966, “toda vez que se trata de un instrumento de la política pública de salud, creado por la Reforma a la Salud, para promover el mejoramiento continuo de la calidad sanitaria en los establecimientos de salud del país, el cual es utilizado por el legislador al crear el Régimen General de Garantías en Salud para los efectos del cumplimiento de la Garantía Explícita de Calidad establecida” por esa última ley, “pero al cual se puede acceder, no sólo para tales efectos -como alega el recurrente-, sino también para los fines que las diversas autoridades del sistema sanitario nacional, de diversas índole, ya sean del sector público o municipal, del sistema de seguridad social o del sector privado, estimen necesarias para beneficio y seguridad asistencial de sus pacientes”. Finalmente, la Subsecretaría de Redes Asistenciales precisó que el proceso de acreditación institucional se encuentra establecido en el citado decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, y tiene por objeto garantizar la calidad de todas las prestaciones de salud. Sobre el particular, cabe recordar que según lo dispuesto en el artículo 1° de la ley N° 16.395, sobre organización y atribuciones de la Superintendencia de Seguridad Social, a esta corresponde la supervigilancia y fiscalización de los regímenes de seguridad social y de protección social, como asimismo de las instituciones que los administren, dentro de la esfera de su competencia y en conformidad a la ley. El artículo 2°, letra b), de la citada ley indica que son funciones de la SUSESO dictar circulares e instrucciones a las entidades sometidas a su supervigilancia, en tanto sean necesarias para el ejercicio de las funciones y atribuciones que le confiere la ley. Precisa que “deberá impartir instrucciones a las instituciones sometidas a su fiscalización sobre los procedimientos para el adecuado otorgamiento de las prestaciones que en cada caso correspondan, dentro del ámbito de su competencia”. En tanto, conforme al artículo 3° de tal ley, la SUSESO es la autoridad técnica de fiscalización de las instituciones de previsión, dentro del ámbito de su competencia, y su supervigilancia comprende, entre otros, los órdenes médico-social y la calidad y oportunidad de las prestaciones. Su artículo 38, letras d) y e), añade que entre sus atribuciones relacionadas con esas instituciones se encuentran las de emitir instrucciones para el mejor otorgamiento de los beneficios a los imponentes y fijar la interpretación de las leyes y reglamentos de previsión social. En particular, respecto del seguro social contra riesgos del trabajo y enfermedades profesionales regido por la ley N° 16.744, los artículos 2°, letra i), y 30 de la ley N° 16.395, encomiendan a la SUSESO fiscalizar a las entidades dedicadas a ese seguro, entre las que se encuentran las mutualidades de empleadores, como asimismo impartirles instrucciones de conformidad con la Política Pública de Seguridad y Salud en el Trabajo y fiscalizar que aquellas se ajusten a las mismas. Cabe precisar que de acuerdo con los artículos 8°, 11 y 12 de la ley N° 16.744 las mutualidades pueden administrar el referido seguro social, para lo cual requieren, como condición de existencia, disponer de servicios médicos adecuados. Por su parte, los artículos 65 de la ley N° 16.744 y 16 del reglamento de ese texto legal -aprobado por el decreto N° 101, de 1968, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social- confieren a la autoridad sanitaria -las secretarías regionales ministeriales de salud- competencia para fiscalizar las instalaciones médicas de las mutualidades y para dar cuenta, a lo menos anualmente, a la SUSESO de las condiciones de mantenimiento de dichos servicios médicos y de la circunstancia de haber disminuido, a su juicio, su aptitud en términos de no resultar adecuados. Como es posible advertir, a la SUSESO le corresponde la fiscalización y supervigilancia de las mutualidades, para lo cual cuenta con diversas atribuciones, entre las que se encuentran las de interpretar la normativa de previsión social y dictar circulares e instrucciones para el ejercicio de las funciones que se le han encomendado, para la ejecución de la Política Pública de Seguridad y Salud en el Trabajo y para el adecuado otorgamiento de las respectivas prestaciones (aplica criterio contenido en el dictamen N° 20.323, de 2018). En este orden de ideas y siguiendo el criterio jurisprudencial anotado, la SUSESO puede impartir instrucciones que reiteren el contenido de normas aplicables a las mutualidades; que impliquen una interpretación de aquellas o que contengan orientaciones sobre aspectos respecto de los cuales la ley N° 16.744 le ha entregado atribuciones, como son las que inciden en el mejor otorgamiento de los beneficios a los imponentes y el cumplimiento de la Política Pública de Seguridad y Salud en el Trabajo. Establecido lo anterior, cabe referirse puntualmente a las instrucciones que se impugnan en la especie, contenidas en la circular N° 3.332, de 2017, de la SUSESO, cuyo apartado N° 6 instruye a las mutualidades acreditar sus centros asistenciales ante la Superintendencia de Salud, en conformidad con lo establecido en la ley N° 19.966, de acuerdo al plan presentado por cada uno de los organismos y aprobados por ese servicio. Al respecto, es del caso recordar que el artículo 4, N°s. 11 y 12, del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, prescribe que corresponde a esa secretaría de Estado fijar los estándares mínimos que deben cumplir los prestadores institucionales de salud, iguales para el sector público y el privado, con el objetivo de garantizar que las prestaciones alcancen la calidad requerida para la seguridad de los usuarios, como asimismo establecer un sistema nacional de acreditación para los prestadores institucionales autorizados para funcionar, entendiendo por acreditación el proceso periódico de evaluación respecto del cumplimiento de aquellos estándares mínimos. El artículo 107 del citado texto legal, en tanto, encomienda a la Superintendencia de Salud la fiscalización de todos los prestadores de salud públicos y privados respecto de su acreditación y certificación, así como la mantención del cumplimiento de los estándares establecidos en la acreditación. El sistema de acreditación para los prestadores institucionales de salud al que se refiere la normativa precedente se encuentra fijado en el decreto N° 15, de 2007, del Ministerio de Salud. A su vez, la ley N° 19.966, que establece un Régimen de Garantías en Salud, entiende por Garantía Explícita de Calidad el otorgamiento de prestaciones de salud garantizadas por un prestador registrado o acreditado de acuerdo a la ley. Ahora bien, en cuanto a la aplicación del aludido sistema de acreditación a los servicios médicos a través de los cuales las mutualidades otorgan sus prestaciones, debe considerarse especialmente que aquellas forman parte del sistema público de seguridad social, reconocido por el artículo 19, N° 18, de la Constitución Política, según el cual la “acción del Estado estará dirigida a garantizar el acceso de todos los habitantes al goce de prestaciones básicas uniformes, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas”. Siendo así y dado que la normativa de seguridad social correspondiente exige a las mutualidades contar con servicios médicos adecuados, es posible sostener que estos no pueden quedar al margen del sistema de acreditación previsto en el citado decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, y su reglamento, el cual se limita a establecer estándares mínimos para el otorgamiento de las prestaciones de salud. En este contexto, lo instruido por la SUSESO se enmarca en el ámbito de sus atribuciones, ya que, con el objeto de lograr el adecuado otorgamiento de las respectivas prestaciones en el marco de la política nacional de seguridad social, hace referencia a la aplicación a los establecimientos médicos de las mutualidades del sistema de acreditación aludido, el cual, en todo caso, no sólo está previsto para acceder al régimen regulado por la ley N° 19.966. Lo expresado es sin perjuicio de las atribuciones que en la materia corresponden a la autoridad sanitaria y a la Superintendencia de Salud, en el ámbito de sus correspondientes competencias. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República