Dictamen N° 3106/2018

N° 3.106 Fecha: 24-I-2018 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Secretario General de la Cámara de Diputados señor Miguel Landeros Perkic, mediante el oficio N° 30.348, de 2017, quien a instancias del Diputado señor José Pérez Arriagada, solicita una investigación con el objeto de aclarar la responsabilidad del Servicio de Vivienda y Urbanización de la Región del Bío-Bío, SERVIU, en la adjudicación de obras de mejoramiento urbano en las comunas de Nacimiento, Hualpén, Penco y Yumbel, a la empresa constructora Richard Figueroa Burgos, las que habría dejado abandonadas por carecer de solvencia económica, así como disponer que se hagan efectivas las boletas de garantía que caucionan los contratos. Al respecto, el mencionado Diputado, en su intervención, manifiesta que la empresa a cargo de las obras habría cobrado un monto mayor a lo efectivamente ejecutado. Requerido su informe, ese servicio respondió por medio del oficio N° 7.029, de 2017, adjuntando el informe técnico N° 71, de igual año, del Departamento Técnico del SERVIU, que al tenor de la presentación del recurrente, señala que estas obras corresponden a los proyectos denominados “Construcción Paseo Marsella de Hualpén”, “Construcción Etapa 1 Parque Urbano Cerro La Virgen, de Yumbel”, “Reparación Plaza Los Conquistadores y Entorno, Comuna de Penco”, “Mejoramiento Espacio Público Avenida Julio Hemmelmann, de Nacimiento” y “Corredor de Transporte Público Talcahuano-Concepción, Tramo Avenida Alessandri - Los Copihues, Tramo 4B”, todos adjudicados a la individualizada empresa, tras procesos licitatorios públicos, al cumplir con las condiciones previstas en las bases generales administrativas y técnicas dispuestas para dichos efectos, incluyendo la capacidad económica solicitada, cuyos contratos fueron remitidos a esta Entidad Fiscalizadora para su control preventivo de legalidad, y posteriormente suscritos ante notario. Añade, que los mencionados instrumentos fueron resueltos administrativamente en forma anticipada y con cargo, por la aparente insolvencia económica de parte del ejecutor, y por tener pagos pendientes con los trabajadores. Enseguida, manifiesta que sin perjuicio de lo anterior, esa entidad procedió mediante la resolución exenta N° 1.832, de 2017, a ordenar la instrucción de una investigación sumaria acerca de los procesos licitatorios, adjudicación y ejecución de las obras referenciadas, el que fue elevado a sumario administrativo por medio de la resolución exenta N° 2.178, de igual año y origen. Es dable consignar, que dicho procedimiento disciplinario se encuentra en etapa indagatoria, según lo informa el fiscal respectivo, en su correo electrónico de 22 de septiembre de 2017. Ahora bien, para una mejor exposición, las materias denunciadas serán analizadas en el siguiente orden: 1. Sobre las adjudicaciones. Como cuestión previa, cumple manifestar que esta Entidad Fiscalizadora, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, consagradas en los artículos 98 y siguientes de la Carta Fundamental y en la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, tomó razón de las respectivas resoluciones que aprobaron las bases administrativas especiales, técnicas y otros antecedentes que sirvieron de base para licitar cada proyecto, así como también de los actos administrativos que aceptaron las ofertas presentadas por el señor Richard Alexis Figueroa Burgos, por estimarlas ajustadas a derecho, las que se detallan en el cuadro del Anexo N° 1 del presente oficio. Precisado lo anterior, se debe tener presente que el artículo 3° del decreto N° 236, de 2002, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, MINVU, que aprueba las Bases Generales Reglamentarias de Contratación de Obras para los Servicios de Vivienda y Urbanización, aplicable a los convenios analizados, indica, en lo que importa, que los contratos de ejecución de obras que celebren los SERVIU, se adjudicarán por propuestas públicas, llamando a los contratistas inscritos en el Registro Nacional de Contratistas, RENAC, en los registros, especialidades y categorías que corresponda. Agrega, que, excepcionalmente, podrán contratarse obras, indistintamente, por trato directo o por propuesta privada, en los casos que indica. Asimismo, el numeral 3, del artículo 4°, del citado cuerpo normativo, previene, que los mecanismos para resolver la adjudicación de una licitación y el método de evaluación económica, deberán quedar expresamente establecidos en las bases especiales de licitación, respetando la plena igualdad de los oferentes, y prefiriendo la oferta más conveniente al SERVIU. Por su parte, el artículo 29, del singularizado reglamento, establece, que para que un contratista pueda participar en una propuesta, será condición indispensable que acredite su capacidad económica disponible, cuyo monto y forma de cálculo se sujetará a lo prescrito en el artículo 18, del decreto N° 127, de 1977, del MINVU, Reglamento del Registro Nacional de Contratistas de esa Secretaría de Estado. Respecto a lo anterior, el artículo 18, del citado decreto N° 127, prescribe, en lo que importa, que será condición indispensable para participar en una propuesta, acreditar una capacidad económica disponible de un 15% del valor del presupuesto estimativo de las obras, la cual se calculará en base a la capacidad económica total, la cual es igual al capital comprobado, acreditado mediante certificación del Registro Nacional de Contratistas (RENAC), disminuido en un 15% del valor actualizado del saldo de obras por ejecutar de contratos pendientes con la institución o con otras personas naturales o jurídicas. Además, dispone, que en dicha actualización se aplica el sistema que establezcan las bases del convenio respectivo. Por otra parte, se hace presente que los numerales 8.6.1 y 8.6.2, de las bases administrativas especiales de cada una de las licitaciones analizadas, establecieron igualmente, que para participar en las propuestas, los oferentes debían presentar previamente en la Secretaría del Área de Licitación y Contratos del SERVIU, entre otros, el certificado de inscripción en el RENAC, acreditando la capacidad económica comprobada, el que debía estar vigente a la fecha que señala; y el formulario de capacidad económica disponible, en el cual debía detallar la nómina de contratos de obras de cualquier naturaleza que estuviera ejecutando el proponente, sea para instituciones públicas, municipalidades o entidades privadas, con las indicaciones anotadas. Asimismo, en los proyectos ubicados en las comunas de Hualpén, Penco, Yumbel y Nacimiento, la “Pauta de Evaluación” -incorporada en las respectivas bases administrativas especiales, en su anexo Nº 9, respectivamente-, en síntesis indicaron, que el puntaje final de cada oferente, se determinaría en base a la sumatoria de los coeficientes obtenidos en la evaluación del monto de su oferta, de su calificación, profesional residente y de su equipo de autocontrol, dándole a cada rubro una puntuación definida, de acuerdo a los estándares ahí consignados. Por su parte, en el proyecto denominado “Corredor de Transporte Público Talcahuano-Concepción, Tramo Avenida Alessandri-Los Copihues, Tramo 4B”, se estableció que el puntaje final de cada oferente, se determinaría en base a la sumatoria de los puntajes obtenidos en la evaluación del monto de su oferta, de su calificación y de su capacidad económica disponible, dándole a cada componente una cuantía definida, de acuerdo a las pautas ahí señaladas. Sin perjuicio del examen realizado en la toma de razón de los actos administrativos al que se alude en el párrafo primero del presente acápite, es menester señalar que, de la revisión de los antecedentes de las licitaciones, se constató que el cuestionado contratista presentó, en cada caso, los respectivos certificados de inscripción en el RENAC y los formularios de capacidad económica disponible, dando cumplimiento a la singularizada normativa y bases administrativas especiales, numeral 3, respectivamente, de modo que se encontraba en condiciones de presentar ofertas. Por otra parte, en las licitaciones de que se trata, la singularizada constructora obtuvo el puntaje final más alto con respecto a los otros oferentes, los que fueron determinados en base a los procedimientos establecidos en los antecedentes contractuales y descritos precedentemente, conforme se verificó en el control previo de legalidad realizado por este Organismo de Control. En consecuencia, no se advierten elementos que permitan establecer irregularidades durante el proceso de evaluación y adjudicación de las obras de que se trata, toda vez que los antecedentes analizados permiten concluir que el SERVIU se ajustó a lo previsto en el pliego de condiciones que reglaron las licitaciones, dando así cumplimiento a los principios de estricta sujeción a las bases y de igualdad de los oferentes, cuyo sustento último se encuentra en el artículo 19 N os 2º y 22, de la Constitución Política de la República (aplica dictamen Nº 8.121, de 2017, de este Organismo de Control) sin que sea procedente efectuar otras distinciones no contempladas en la normativa legal vigente en la materia. 2. Sobre el estado de los contratos y sus garantías. 2.1 Corredor de Transporte Público Talcahuano-Concepción, Tramo Avenida Alessandri-Los Copihues, Tramo 4B. En relación a este proyecto, el SERVIU, por medio de la resolución N° 116, de 13 de octubre de 2016, declaró resuelto administrativamente y en forma anticipada con cargo el contrato suscrito, por la causal prevista en la letra b) del artículo 134, del citado decreto N° 236, de 2002, esto es por la presunción notoria de insolvencia económica, al existir reclamos de proveedores y de profesionales que prestaron servicios al contratista, información entregada al SERVIU por la Dirección del Trabajo de Los Ángeles, cuando la obra presentaba un avance físico de un 33,98%, esto último, según se señala en el singularizado informe N° 71, de 2017, que dio respuesta al requerimiento de información de este Órgano de Control. Dicho acto administrativo fue cursado con alcance por la Contraloría Regional del Bío-Bío, mediante el oficio N° 19.764, de 8 de noviembre de 2016. Asimismo, la anotada resolución, dispuso hacer efectiva la boleta de garantía N° 1305510, por el monto de 6.824,36 UF, emitida por el Banco Internacional, cuyo vencimiento se fijó para el 30 de septiembre del año en curso, que caucionaba el oportuno y total cumplimiento del contrato, lo que se confirmó con el comprobante de ingreso a Tesorería del SERVIU N° 64471, de 16 de noviembre de 2016. Ahora bien, con el objeto de mitigar los efectos perjudiciales que ocasionaría el abandono de las faenas por parte del contratista, a través de la resolución exenta N° 3.755, de 24 de octubre de 2016, el SERVIU calificó de emergencia la contratación de las obras en estudio, se aprobaron las bases administrativas especiales de trato directo y se contrató a la empresa Constructora Mayor Ltda., la ejecución de obras provisionales que tenían por objeto habilitar el tránsito peatonal, de ciclistas y vehicular, tanto de particulares como de locomoción colectiva, así como mantener e incorporar la señalética necesaria que permitiera dejar operativa y en buen funcionamiento las áreas afectadas. El valor total del contrato ascendió a $145.240.790 -monto que se rebajó a $141.026.138, según da cuenta la resolución exenta N° 799, de 9 de marzo de 2017- y el plazo de ejecución se fijó en 120 días corridos contado desde la entrega del terreno, que se efectuó el 11 de noviembre de 2016, según el acta para dichos fines, siendo recepcionada finalmente el 14 de marzo de 2017, conforme al “Acta de recepción con reserva”, emitida por la comisión respectiva. Posteriormente, por resolución N° 141, de 2016 -tomada razón por la Contraloría Regional del Bío-Bío el 13 de enero de 2017-, esa entidad adjudicó, por trato directo a la misma empresa indicada en el párrafo precedente, la recontratación de la obra “Corredor de Transporte Público Talcahuano-Concepción: Tramo Los Copihues - Alessandri, Tramo 4B, Hualpén”, en el precio de $ 2.626.698.900, IVA incluido, pactándose un plazo de ejecución de 300 días corridos contado desde la fecha del acta de entrega de terreno, del 27 de febrero de 2017, de modo que el vencimiento del término contractual se fijó para el 24 de diciembre de 2017. Es necesario hacer presente que a la fecha de la fiscalización del presente contrato, 31 de agosto de 2017, las faenas presentaban un avance físico del 43,83%, según consta en la ficha M4, del Manual de Inspección Técnica de Obra, MITO. 2.2. Construcción Paseo Marsella de Hualpén. En relación a este contrato, según se consigna en el indicado informe técnico N° 71, de 2017, cuando la obra presentaba un avance físico aproximado del 99%, por resolución N° 108, de 23 de septiembre de 2016, cursada con alcance por la Contraloría Regional del Bío-Bío, mediante el oficio N° 18.694, de 19 de octubre de 2016, ese servicio de vivienda y urbanización declaró resuelto administrativamente y en forma anticipada con cargo, el contrato suscrito con el señor Richard Figueroa Burgos, por las causales previstas en las letras d) y m) del artículo 134, del decreto N° 236, de 2002, las cuales corresponden a la paralización de obras y a no dar cumplimiento oportuno al pago de remuneraciones o imposiciones previsionales correspondientes al personal, respectivamente. En el mismo acto administrativo, se dispuso además, hacer efectiva la boleta de garantía N° 8647312, por el monto de 766,83 UF, emitida por el Banco Estado, cuyo vencimiento estaba previsto para el 30 de octubre de 2016, que garantizaba el oportuno y total cumplimiento del contrato, lo que se confirmó con el comprobante de ingreso a Tesorería del SERVIU N° 64.388, de 3 de noviembre de igual anualidad. Por último, el SERVIU, mediante la resolución N° 60, de 23 de agosto de 2017, aceptó oferta y contrató vía trato directo, el término de las obras de que se trata, acto administrativo que fue cursado con alcance por la Contraloría Regional del Bío-Bío, mediante el oficio N° 16.530, de 12 de septiembre de 2017. 2.3 Construcción Etapa 1 Parque Urbano Cerro La Virgen, Yumbel. Sobre la materia, el SERVIU, por medio de la resolución N° 107, de 23 de septiembre de 2016, y cuando las obras tenían un avance financiero de un 93,43%, según se desprende de la liquidación contable de 24 de agosto de 2016, del anotado servicio, declaró resuelto administrativamente y en forma anticipada con cargo, el contrato suscrito con el singularizado contratista, por las causales previstas en las letras d) y m) del artículo 134, del aludido decreto N° 236, de 2002, enunciadas precedentemente. Dicho acto fue cursado con alcance por la Contraloría Regional del Bío-Bío, mediante el oficio N° 18.828, de 20 de octubre de 2016. Asimismo, la anotada resolución, dispuso hacer efectiva la boleta de garantía N° 485758, por un monto de 1.887,46 UF, emitida por el Banco Security, con vencimiento el día 30 de enero de 2017, que garantizaba el oportuno y total cumplimiento del contrato, lo que se materializó el 17 de noviembre de 2016, según consta en el comprobante de ingreso a Tesorería del SERVIU N° 64.475, de igual fecha. 2.4 Mejoramiento Espacio Público Avenida Julio Hemmelmann, Nacimiento. Presentando esta obra un avance financiero de un 87,89% -según se deduce de la liquidación contable de 24 de agosto de 2016, del SERVIU-, ese organismo a través de la resolución N° 110, de 30 de septiembre de 2016, declaró resuelto administrativamente y en forma anticipada con cargo el contrato suscrito, por las causales previstas en las letras d) y m) del artículo 134, del decreto N° 236, de 2002, indicadas anteriormente, acto administrativo que fue cursado con alcance por la Contraloría Regional del Bío-Bío mediante el oficio N° 19.292, de 26 de octubre de 2016. Además, esa resolución, dispuso hacer efectiva la boleta de garantía N° 0198043, por un monto de 847,90 UF, emitida por el Banco BICE, con vencimiento el 30 de enero de esta anualidad, que garantizaba el oportuno y total cumplimiento del contrato, lo que se confirmó con el comprobante de ingreso a Tesorería del SERVIU N° 64.457, de 14 de noviembre de 2016. 2.5 Reparación Plaza Los Conquistadores y Entorno, Comuna de Penco. En relación a este proyecto, cuando la obra presentaba un avance financiero de 78,80%, según se verifica en la liquidación contable de 7 de octubre de 2016, del SERVIU, este servicio declaró, mediante la resolución N° 115, de 13 de octubre del mismo año, resuelto administrativamente y en forma anticipada con cargo, el contrato suscrito, por la causal prevista en la letra b) del artículo 134, del decreto N° 236, de 2002, descrita precedentemente. Dicho acto fue cursado con alcance por la Contraloría Regional del Bío-Bío, mediante el oficio N° 19.762, de 8 de noviembre del mismo año. Además, ese acto administrativo, dispuso hacer efectiva la boleta de garantía N° 197958, por un monto de 2.174,82 UF, emitida por el Banco BICE, con vencimiento el 30 de enero de 2017, que garantizaba el oportuno y total cumplimiento del contrato, lo que se corroboró con el comprobante de ingreso a Tesorería del SERVIU N° 64.474, de 16 de noviembre de 2016. Seguidamente, esa entidad aceptó, mediante la resolución N° 146, de 28 de diciembre de 2016 -cursada con alcance por la Contraloría Regional del Bío-Bio, según el oficio N° 1.657, de 2017-, la oferta presentada por el contratista Mario Andrés Osbén Muñoz, para el trato directo “Reparación Plaza Los Conquistadores y Entorno, comuna de Penco”, por un monto de $ 508.542.419, IVA incluido. A la fecha de la fiscalización del presente contrato, 30 de agosto de 2017, las faenas presentaban un avance físico del 100%, según consta en la ficha M4, del Manual de Inspección técnica de Obra, MITO. Cabe hacer presente, que por falta de recursos el singularizado contrato no abarcó la totalidad de las obras necesarias para dar término al proyecto, los que fueron solicitados por la Directora del SERVIU mediante el oficio N° 5.983, de 12 de junio de 2017, al jefe de la Dirección de Proyectos de Ciudad del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, estimándose el inicio de estos trabajos, según se indica en el singularizado informe técnico N° 71, de 2017, del Departamento Técnico del SERVIU, en octubre del año indicado. Ahora bien, respecto a este proyecto, de acuerdo a lo consignado en el informe técnico ALYC N° 1, de 28 de agosto de 2017, emitido por el Departamento Técnico del SERVIU, la recontratación de la obra se efectuó vía trato directo, en conformidad al artículo 3°, letra b) del decreto N° 236, de 2002, en que se señala que se podrán contratar obras excepcionalmente por trato directo, en “trabajos que correspondan a la realización o terminación de un contrato que haya debido resolverse anticipadamente por falta de cumplimiento del contratista u otras causales”, cuyo convenio se encuentra en proceso de revisión interna del SERVIU. Asimismo, el citado informe, señala que los contratos para el término de los proyectos detallados en los numerales 2.3 y 2.4 de este oficio, se encuentran en proceso de elaboración. En consecuencia, el SERVIU procedió a hacer efectiva las boletas de garantía que caucionaban el oportuno y total cumplimiento de cada uno de los contratos, con apego a lo establecido en el artículo 135, del singularizado decreto N° 236, de 2002, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. En tales condiciones, este Organismo de Control no advierte situaciones que observar en relación a lo obrado por la citada entidad pública. Finalmente, se debe agregar que mediante la resolución N° 1, de 17 de abril de 2017, de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región del Bío-Bío, se aplicó al contratista Richard Alexis Figueroa Burgos, la sanción de eliminación definitiva del registro nacional de contratistas del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, por la reincidencia en la infracción tipificada en el inciso 1° de la letra a) del artículo 45 del señalado decreto N° 127, de 1977, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, la cual fue cursada con alcance por la Contraloría Regional del Bío-Bío. 3. Sobre los eventuales pagos en exceso. El recurrente aduce en su presentación, que la empresa habría cobrado un monto mayor a los trabajos efectivamente realizados, sin precisar el alcance ni la individualización de los mismos. Sobre la materia, es dable informar que, en esta oportunidad -así como también en el control previo de legalidad que realizó este Organismo de Control a las resoluciones que declararon resueltos administrativamente los contratos de la especie, se tuvo a la vista las liquidaciones contables de cada uno de ellos elaboradas por el SERVIU, que dan cuenta de los pagos realizados al contratista, los que se detallan en el siguiente cuadro: CONTRATO MONTO PAGADO POR OBRAS EJECUTADAS INCLUIDAS LAS MODIFICACIONES DE CONTRATOS ($) (NO SE INCLUYEN LOS VALORES PROFORMA) AVANCE FINANCIERO % Construcción Paseo Marsella de Hualpén. 653.226.192 92,83 Construcción Etapa 1 Parque Urbano Cerro La Virgen, Yumbel. 1.487.316.172 93.43 Reparación Plaza Los Conquistadores y Entorno, Comuna de Penco. 1.545.725.315 78,80 Mejoramiento Espacio Público Avenida Julio Hemmelmann, Nacimiento. 635.978.035 87,89 Corredor de Transporte Público Talcahuano - Concepción, Tramo Avenida Alessandri - Los Copihues, Tramo 4B. 1.194.385.579 33,82 Fuente: Elaboración Contraloría Regional Bío-Bío en base a liquidaciones contables entregadas por el SERVIU. Conjuntamente con lo anterior, y en el contexto del término administrativo y anticipado de los contratos, el SERVIU, con notarios públicos de las respectivas comunas, se constituyeron en terreno, con el fin de tomar posesión material y verificar el estado de avance de las obras y la condición general de las mismas, lo que consta en las actas fechadas en el mes de noviembre de 2016, emitidas por las notarías de don Ricardo Salgado Sepúlveda para los proyectos “Construcción Paseo Marsella de Hualpén” y “Corredor de Transporte Público Talcahuano-Concepción, Tramo Avenida Alessandri - Los Copihues, Tramo 4B”; de doña América Sepúlveda Navarrete para la obra “Construcción Etapa 1 Parque Urbano Cerro La Virgen, Yumbel”; de don Alejandro Abuter Game para el contrato “Reparación Plaza Los Conquistadores y Entorno, Comuna de Penco”, y de don Javier Rioseco Fernández, para la obra “Mejoramiento Espacio Público Avenida Julio Hemmelmann, Nacimiento”. En consecuencia, esta Entidad de Control se debe abstener de emitir un pronunciamiento respecto a lo solicitado por el recurrente, al no tener los elementos suficientes que permitan determinar con exactitud los avances físicos efectivamente alcanzados por el contratista, considerando que ha transcurrido más de un año desde que los contratos fueron resueltos administrativamente en forma anticipada, período en que las condiciones de éstos han cambiado debido al uso por parte de la comunidad y a la falta de mantención de ellos. Cabe consignar, que por el abandono de los proyectos ubicados en las comunas de Hualpén, Yumbel y Nacimiento, estos fueron afectados por robos, lo que figura en las constancias N os 378 y 758, de 2016, efectuadas por el SERVIU ante la 5° Comisaría de Yumbel y la 3° Comisaría de Nacimiento, respectivamente, ambas de Carabineros de Chile. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República