Dictamen N° 385/2011

N° 385 Fecha: 05-I-2011 Mediante oficio N° 930-2010, ingresado a esta Contraloría General el 29 de diciembre de 2010, la Corte de Apelaciones de Santiago ha requerido informe en relación con el recurso de protección interpuesto por don José Miguel Arévalo Faundez y otros, funcionarios de la Municipalidad de Empedrado, y que ese Ilustrísimo Tribunal tramita bajo el rol N° 7614-2010. El recurso de protección mencionado, impugna la resolución exenta N° 3556, de 12 de octubre de 2010, de esta Entidad de Control, mediante la cual se fijan los criterios que han de considerarse en las devoluciones dispuestas, de un modo general, en los dictámenes N°s. 44.764 y 50.142, ambos de 2009, de este origen, reiterando la orden contenida en ellos de reintegrar las sumas pagadas indebidamente -en este caso- por el referido municipio a cada uno de sus empleados, por concepto del incremento contemplado en el artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980, debiendo tales servidores restituir las sumas individualmente percibidas. Ahora bien, de acuerdo a lo expuesto por los actores, tal resolución exenta es un acto ilegal y arbitrario que vulnera su derecho de propiedad, asegurado en el numeral 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, de acuerdo con los argumentos que señalan en su recurso. Por tal razón, los recurrentes solicitan a V.S. Ilustrísima que se acoja dicha acción constitucional, dejando sin efecto el referido acto administrativo, declarando que no están obligados a restituir suma alguna, pues los aludidos dictámenes N°s. 44.764 y 50.142, ambos de 2009, de este Organismo de Control no les son aplicables dado que no les han sido notificados. I.- RELACIÓN DE LOS HECHOS: Respecto a la materia planteada, para mejor comprensión de V.S. Iltma. es necesario consignar una relación de los hechos que motivaron la emisión de la mencionada resolución, para luego expresar las consideraciones previas y de fondo que a juicio de esta Entidad Contralora hacen inadmisible la acción de protección impetrada o que, en definitiva, determinan el rechazo de la misma, en todas sus partes. Sobre la materia cabe señalar, en primer término, que de acuerdo con el inciso segundo del aludido artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980, la reiterada jurisprudencia de este órgano Fiscalizador contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 329, de 2006, 40.282, de 1997, y 27.108, de 1983, ha concluido que el incremento de que se trata sólo ha podido beneficiar a aquellos estipendios, asignaciones y remuneraciones imponibles que existían en el régimen remuneratorio vigente al 28 de febrero de 1981. Enseguida, se debe informar que con ocasión de la consulta formulada por un funcionario del Servicio de Salud Araucanía Sur, acerca de la posibilidad de percibir el citado incremento, calculado sobre determinadas remuneraciones que en esa oportunidad mencionaba y que eran anteriores a la data indicada precedentemente, mediante el dictamen N° 8.466, de 2008, se determinó que cualquier eventual derecho que le hubiera asistido para obtener las diferencias que pudiesen haberse originado se encontraba prescrito, pues habría transcurrido en exceso el plazo de que disponía para impetrar su pago. En ese contexto, en el tercer párrafo de dicho oficio, a modo simplemente introductorio del asunto examinado y sin que fuera una cita legal textual, pues ni siquiera era un asunto que se discutiera en ese momento, se expresa que "el artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980, señala, en lo pertinente, que los trabajadores dependientes afiliados a las instituciones de previsión indicadas en el artículo 1° de ese cuerpo normativo, mantendrán el monto líquido de sus remuneraciones, para lo cual se incrementarán éstas, en la parte afecta a imposiciones, mediante la aplicación de los factores que la misma norma indica, que en el caso de los Empleados Públicos corresponde a un 13,05%.". Pues bien, algunos municipios, valiéndose de esa parte del dictamen N° 8.466, de 2008, entendieron que la Contraloría General había variado su interpretación de la norma, en el sentido que se estaba autorizando una nueva forma de determinación del aludido beneficio, razón por la cual pagaron o estaban por pagar a sus funcionarios ese incremento calculándolo sobre el total de las remuneraciones imponibles, esto es, de una forma distinta a la prevista expresamente en ese texto normativo. Así, frente a lo que se estimó una nueva interpretación en esta materia, diversas entidades edilicias, la Asociación Chilena de Municipalidades, agrupaciones de funcionarios municipales y servidores de esas reparticiones formularon una consulta a la Contraloría General, destinada a precisar los términos del referido oficio N° 8.466, la que fue respondida en el dictamen N° 44.764, de 2009, el que reiterando la doctrina uniforme sobre la materia, aclaró tal pronunciamiento, en cuanto a que el incremento contemplado en la normativa antes aludida, debe calcularse aplicando el factor que corresponde sólo sobre las remuneraciones que al 28 de febrero de 1981 se encontraran afectas a cotizaciones previsionales, y no a las creadas o establecidas con posterioridad, las que no gozan del beneficio establecido por el legislador, tal como lo preceptúa el citado decreto ley. Luego, las dudas planteadas por varias municipalidades y funcionarios de las mismas, en torno a cómo proceder en los casos en que, de hecho, el pago del incremento se había verificado erróneamente del modo descrito, o estaba por ejecutarse de esa manera, fueron respondidas en el dictamen N° 50.142, de 2009. En dicho pronunciamiento, que no es más que la lógica extensión del señalado oficio N° 44.764, se concluyó que las autoridades comunales que habían incurrido en el error antes expuesto, debían modificar su actuar y ajustar el cálculo del citado incremento, ordenando la devolución de las sumas mal pagadas y haciendo presente a los municipios que no habían procedido de ese modo, que se abstuvieran de calcular ese beneficio aplicando el erróneo método ya descrito, Finalmente, esta Contraloría General, en uso de atribuciones legales, emitió la referida resolución exenta N° 3556, la que, según ya se dijera, motiva el recurso interpuesto, por medio de la cual se reitera la orden de reintegrar las sumas pagadas indebidamente por la Municipalidad de Empedrado a cada uno de sus empleados, en los términos expuestos, debiendo éstos restituir las sumas individualmente percibidas hasta la fecha de emisión de los citados pronunciamientos. II.- CONSIDERACIONES PREVIAS. Como cuestión previa al análisis de fondo de las alegaciones que se formulan en el recurso de autos, cabe manifestar que éste debe ser desestimado en todas sus partes por esa Iltma. Corte, en atención a las siguientes consideraciones: A.- EXTEMPORANEIDAD DEL PRESENTE RECURSO DE PROTECCIÓN. Al respecto, se debe tener presente que el Auto Acordado de la Corte Suprema, de 1992, Sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales -modificado por los Autos Acordados de 4 de mayo de 1998 y 8 de junio de 2007-, dispone en su N° 1, que esta acción se interpondrá "dentro del plazo fatal de treinta días corridos contados desde la ejecución del acto o la ocurrencia de la omisión o, según la naturaleza de éstos, desde que se haya tenido noticia o conocimiento cierto de los mismos, lo que se hará constar en autos". Pues bien, no obstante que la presente acción cautelar se dirige, formalmente, en contra del Contralor General de la República, por haber emitido la indicada resolución exenta N° 3556, de 2010, que insiste en la devolución de lo pagado erróneamente, en los términos explicados en los citados dictámenes N°s. 44.764 y 50.142, ambos de 2009, y hasta la fecha de emisión de tales documentos, lo cierto es que la situación que causó el supuesto agravio invocado por los recurrentes, se configuró al emitirse precisamente esos pronunciamientos. En efecto, fue a través de esos dictámenes que la Contraloría General de la República, como antes se dijera, aclaró su postura frente a la fórmula de cálculo del citado beneficio establecido en el artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980, de modo que la impugnada resolución exenta N° 3556, siendo una extensión de aquellos, no vino sino a reiterar una orden que ya estaba expresada hace aproximadamente un año, introduciendo, como único aspecto novedoso, el establecer los términos y condiciones en que ha de efectuarse esa devolución de dinero, ya que varias municipalidades -entre ellas, la de Empedrado-, no han cumplido, pese a que debieron hacerlo atendido el carácter vinculante que tiene para esos organismos la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control. Por otra parte, aunque se aceptare -erróneamente, en todo caso- que el dictamen N° 8.466, de 2008, fijó la jurisprudencia del Organismo Fiscalizador sobre el alcance de la norma en comento, criterio que se habría dejado sin efecto mediante los dictámenes N°s 44.764 y 50.142, ambos de 2009, como lo pretenden los actores, lógico sería concluir también que el hecho agraviante estaría constituido por esos pronunciamientos, ya que la resolución exenta de esta Contraloría General, ahora cuestionada, no sería, como se expresara previamente, más que la lógica extensión de aquéllos, y siendo ello así, los recurrentes estarían fuera de plazo para haber interpuesto la presente acción, toda vez que ese menoscabo ya se habría producido supuestamente con mucha antelación. En este contexto, es útil manifestar que el argumento planteado por los actores, en el sentido que los dos últimos dictámenes citados en el párrafo anterior no les resultan aplicables, porque sólo hasta ahora la Municipalidad de Empedrado y sus funcionarios supieron de su existencia, debe ser desestimado de plano. Lo anterior, por cuanto la facultad dictaminadora de esta Entidad de Control, emana fundamentalmente de lo dispuesto en el artículo 98 de la Constitución Política de la República y de lo dispuesto en la ley N° 10.336, en sus artículos 5°, 6°, 9° y 19, disposiciones, según las cuales, conviene recordar en esta ocasión, la emisión de dictámenes por el Contralor se realiza por escrito, ya sea a petición de parte o de las jefaturas o autoridades respectivas, en las materias de su competencia, constituyendo tales pronunciamientos la jurisprudencia administrativa, la que es obligatoria y vinculante tanto para los funcionarios correspondientes en el caso o casos concretos a que se refiera, como para toda la Administración. De lo expuesto, entonces, aparece de manifiesto que la interpretación de las normas legales efectuada por esta Entidad de Control a través de sus dictámenes es de efectos generales y posee fuerza obligatoria, resultando imperativo su cumplimiento, tanto para s afectados como para la Administración desde la fecha de su emisión, de manera que pueda ser uniformemente cumplida por todas las personas e instituciones a quienes alcanza. En este punto, conviene precisar que la ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los órganos de la Administración del Estado, se aplica con carácter de supletoria, en el caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de ese texto legal, de modo que al estar regulada en la normativa citada en los párrafos anteriores la fecha desde que los dictámenes de la Contraloría General de la República son obligatorios para los servicios públicos y sus funcionarios, resulta que las normas de notificación de los actos administrativos contenidas en la ley N° 19.880, no son aplicables en la especie. Por lo demás, si ello fuera posible, como lo aseveran los recurrentes, resultaría inexplicable entonces que ellos mismos se hubieren beneficiado del cambio de criterio jurisprudencia¡ que, a su juicio, emanó del dictamen N° 8.466, de 2008, dado que éste no se refiere a los funcionarios de la Municipalidad de Empedrado, ni a ningún otro funcionario municipal del país, y ni siquiera, por cierto, concedió beneficios de ninguna especie, por lo que ese oficio nunca podría haber sido aplicable a su respecto, dado que no ha sido notificado a ese municipio ni a ninguno otro. En este sentido, también sería inexplicable que un buen número de entidades edilicias del país hayan dado cumplimiento a lo ordenado en los referidos dictámenes N°s. 44.764 y 50.142, ambos de 2009, dejando de pagar el incremento de remuneraciones en la forma erróneamente descrita desde la data de los mismos, y que algunos servidores municipales, individual o colectivamente -a través de sus asociaciones de funcionarios-, hubieren controvertido las conclusiones de los mismos por la vía de sendos recursos de protección, como por ejemplo, los interpuestos ante V.S. lltma., con los roles 150-2009 y 658-2009, en contra de los dos pronunciamientos citados, respectivamente. Sin perjuicio de lo anterior, y a mayor abundamiento, es útil recordar que el mencionado dictamen N° 44.764, fue dirigido, entre otros, a la Asociación Chilena de Municipalidades, organismo que representa a los municipios de Chile, en lo que interesa, ante los organismos públicos, como lo es precisamente esta Contraloría General, por lo que es dable suponer que esa institución comunicó a todas las entidades edilicias del país las conclusiones de los citados documentos, de modo que éstas ni sus empleados no pueden manifestar plausiblemente que desconocían la existencia de esos pronunciamientos. Finalmente, cabe considerar lo determinado por la Corte de Apelaciones de La Serena, en sentencia de 7 de octubre de 2010, en los autos Rol N° 773-2010, que en su considerando 5° estableció "Que cual se ha descrito en la parte expositiva de esta resolución, el oficio emitido por don Gustavo Jordán Astaburuaga en representación de la Contraloría Regional de Coquimbo, lo ha sido únicamente para reiterar los dictámenes N° 44.764 y N° 50.142 de la Contraloría General de la República, sin que se haya agregado, modificado o complementado el referido instrumento en parte alguna, lo cual lleva a este Tribunal a razonar en orden que se está recurriendo por esta vía contra los antedichos dictámenes emitidos durante el año 2009 y, que ha sido este oficio una simple ratificación o reiteración de tales asertos, por lo cual se está pretendiendo de esta forma asaz simple, modificar o impugnar lo resuelto por el Contralor General de la República , lo que no sólo resulta inidóneo sino también efectuado fuera de plazo desde la realización del acto objetado.". Se agrega, en ese considerando que "Y que en el caso sub lite, es inconcuso con los dictámenes acompañados por el recurrido y el oficio impugnado por los recurrentes, y la actuación respecto de la cual se reclama tuvo lugar, hace largamente once meses a la fecha de la interposición de la acción; por lo cual la interposición del recurso se ha efectuado fuera del plazo establecido por el Autoacordado de la Excma. Corte Suprema sobre el recurso de protección". Dicha resolución judicial declaró inadmisible, por esa razón, el recurso de protección interpuesto por un grupo de funcionarios municipales, distinto al de los actores, en contra del Contralor Regional de Coquimbo, por haber emitido el oficio N° 3.337, por medio del cual sólo se remitió a todos los municipios de la Región de Coquimbo, una copia de los dictámenes N°s. 44.764 y 50.142, de 2009, recordándoles la obligatoriedad de aquellos, es decir, una acción cautelar que versaba, en el fondo, sobre el mismo asunto que ahora se analiza, esto es, la forma de cálculo del incremento previsto en el artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980. En virtud de lo expuesto, y atendido que la interposición de la presente acción cautelar en contra de la resolución exenta N° 3556, de 2010, no es más que la excusa para reclamar en contra de los dictámenes citados previamente, los que fueron conocidos por los recurrentes desde la emisión de esos pronunciamientos, aparece de manera inequívoca que el plazo fatal de treinta días corridos para la interposición del presente recurso, se encuentra latamente vencido por lo que ese lltmo. Tribunal debe rechazarlo por extemporáneo. B.- LA RESOLUCIÓN EXENTA N° 3556, DE 2010, ÚNICAMENTE REITERA UNA ORDEN DADA PREVIAMENTE. En este punto, se debe manifestar que en ese documento esta Contraloría General sólo se limitó a reiterar, dentro de sus atribuciones, una orden que ya había sido dada en los señalados dictámenes N°s. 44.764 y 50.142, ambos de 2009, estableciendo la forma en que se van a llevar a cabo sus disposiciones, sin que sea factible entender, como parecen plantearlo los recurrentes, que en aquél se dispusiera, por primera vez, la devolución de las sumas que han sido mal pagadas a tales servidores municipales en los términos ya explicados. Lo anterior, por cuanto en dicha resolución exenta no se efectúa ninguna interpretación que implique alterar la situación de los actores o de los demás funcionarios municipales, disposición que sí se ha verificado, como ya se indicó, con la emisión de los dictámenes de la Contraloría General de la República, citados precedentemente. Siendo ello así, no puede estimarse que ese acto administrativo hubiere producido una vulneración de derechos como la denunciada, que pueda ser enmendada por la presente acción cautelar. En este sentido, se debe considerar lo determinado por la lltma. Corte de Apelaciones de Concepción, en sentencia de 22 de diciembre de 2009, en los autos Rol N° 637-2009, que en su considerando 7° estableció " Que en estas circunstancias no resulta posible advertir de qué forma o medida la sola dictación de la referida resolución pueda importar para el recurrente una vulneración de su derecho de propiedad o una afectación de la garantía constitucional que asegura a todas las personas la igualdad ante la ley, en términos de ser despojado o limitado en el ejercicio del derecho del dominio que invoca o de ser tratado de forma diferente o discriminatoria, respectivamente, más aún se tiene en cuenta el carácter general con que se emitió la resolución que se impugna, de modo que el recurso de protección intentado en estos antecedentes no puede ser acogido." Dicha resolución judicial rechazó, por esa razón, el recurso de protección interpuesto por un grupo de funcionarios municipales, distinto al de los actores, en contra del Contralor Regional del Bío Bío por haber emitido el oficio N° 7.598, de 2009, dirigido al señor Alcalde de la Municipalidad de Negrete, por el cual se solicitaba información sobre el pago del incremento de remuneraciones, es decir, una acción cautelar que versaba sobre el mismo asunto que ahora se analiza, esto es, la forma de cálculo del incremento previsto en el artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980. De acuerdo a lo expuesto, entonces, ese Ilustrísimo Tribunal debe rechazar la presente acción cautelar, toda vez que se impugna un actuación de esta Contraloría General, que no ha hecho más que reiterar una orden dispuesta con anterioridad. C.- EL RECURSO DE PROTECCIÓN DE LA ESPECIE NO ESTÁ FUNDADO EN UN DERECHO INDUBITADO. Los recurrentes manifiestan en su libelo que se ha infringido su derecho de propiedad, indicando en apoyo a su acción que el incremento en las remuneraciones dispuesto en el artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980 calculado de la forma que los mismos plantean que es la correcta, sería un derecho adquirido que ya habría ingresado a su patrimonio, por lo que solicitan se mantenga el pago de sus estipendios del modo que ellos consideran ajustado a derecho. Como se podrá advertir, la pretensión de los actores no busca amparar el ejercicio legítimo de un derecho indubitado y no disputado -requisitos copulativos que han sido exigidos por la reiterada jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia-, sino que pretende, por esta vía, el reconocimiento de un derecho que, a su juicio, les corresponde, cuestión ajena a la naturaleza cautelar de la acción de autos, tal como lo expresara la Corte Suprema en sentencia de 21 de agosto de 2006, rol N° 3.476, de 2006. En efecto, dicha resolución judicial, que resolvió la apelación de un recurso de protección interpuesto por funcionarios municipales que dejaron de percibir la asignación que en esa ocasión reclamaban, expresó en su considerando 5° "Que como puede apreciarse, en la especie, falta uno de los requisitos que precedentemente se indicó como básico para el planteamiento y acogimiento de una acción como la de la especie, esto es, la existencia de un derecho indiscutido pues mientras los recurrentes alegan tener derecho a percibir dicha asignación, la recurrida sostiene lo contrario, y no corresponde en este procedimiento cautelar resolver esa disputa.". En este sentido resulta conveniente destacar que la Corte Suprema, en fallo de 19 de agosto de 2010, en causa rol N° 4759, de 2010, a propósito de, una vez más, un recurso de protección interpuesto por grupo de asociaciones y funcionarios municipales en contra del Contralor General de la República, respecto de la misma materia que ahora se plantea, aunque con otro matiz, expresó en su considerando 3°: "Que conforme lo ha venido sosteniendo esta Corte en anteriores fallos sobre materias similares a la planteada en el presente recurso, del mérito de los antecedentes se advierte la existencia de una controversia en cuanto a la procedencia del derecho al pago del denominado incremento previsional calculado sobre determinadas prestaciones que asistiría a los funcionarios municipales a cuyo favor se recurre, y consecuentemente acerca del derecho para retener lo pagado conforme a la base de cálculo que estiman debe aplicarse los actores, lo que impide considerar que éstos se encuentren ante un derecho de carácter indubitado; y una contienda así generada no puede ser dilucidada por medio de esta acción cautelar de derechos constitucionales, ya que ella no constituye una instancia de declaración de derechos sino que de protección de aquellos que, siendo preexistentes e indubitados, se encuentren afectados por alguna acción u omisión ilegal o arbitraria y por ende en situación de ser amparados.". En consecuencia, la pretensión de los recurrentes de mantener el pago de sus remuneraciones del modo que ellos consideran ajustado a derecho, hasta que no "haya una solución definitiva a este problema", en las expresiones empleados por ellos mismos en la parte final de la última de sus peticiones concretas, contenida en la página 5 del recurso, no puede prosperar puesto que no se basa en un derecho que tenga el carácter de indubitado, desde el momento que la forma de cálculo del referido incremento de remuneraciones que le sirve de fundamento a su petición, es contraria a la norma jurídica que la prevé y a la jurisprudencia administrativa que siempre la Contraloría General de la República ha mantenido sobre la materia. D.- ASUNTO DE LATO CONOCIMIENTO. Desde otro punto de vista, es oportuno advertir que los recurrentes pretenden plantear ante V.S. Iltma. una controversia sobre la base de determinadas argumentaciones que sustentan en relación con la normativa referente a la materia que interesa, para impugnar la resolución exenta emitida por este Organismo Fiscalizador, asunto que, por su propia naturaleza, y tal como lo reconocen ellos mismos, según se desprende de la parte petitoria de su acción, es de lato conocimiento y absolutamente ajeno a la finalidad propia del recurso de protección. En este sentido, cabe destacar que la Corte de Apelaciones de La Serena, en su señalada sentencia de 7 de octubre de 2010, en los autos Rol N° 773-2010, en el considerando 6°, expresó "Que sin perjuicio de lo anterior y, a mayor abundamiento "a prima facie" resulta menester dejar constancia que efectivamente la materia controvertida y sometida a conocimiento de este órgano jurisdiccional, tiene la característica de tratarse de una cuestión que requiere de un juicio declarativo de lato conocimiento, como ya se ha declarado en otros procedimientos similares al sometido a este tribunal de alzada". Asimismo, V.S. lltma., en su sentencia de 16 de septiembre de 2009, escrita a fs. 102 en los autos Rol N° 150-2009, en que declaró inadmisible, por esta y otras razones, el recurso de protección interpuesto por un grupo de funcionarios municipales, distinto al de los actores, en contra del Contralor General de la República por haber emitido el dictamen N° 44.764, de 2009, es decir, una acción cautelar que -al igual que la citada sentencia del párrafo anterior- ­versaba sobre el mismo asunto que ahora se analiza, esto es, la forma de cálculo del incremento previsto en el artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980. En efecto, esa sentencia, en su considerando 3° estableció "Que, a mayor abundamiento, los hechos descritos sobrepasan los márgenes del recurso de protección, toda vez que aquéllos deben ser discutidos y probados en los procedimientos administrativo y judicial correspondientes, lo que se contrapone con la naturaleza cautelar de la acción de protección.". Como puede apreciarse, la alegación de los actores, tanto en el fondo como en el aspecto que ahora se plantea, requiere de un análisis lato, propio del juicio ordinario, que escapa absolutamente de los propósitos de la presente acción constitucional. III.- EN CUANTO AL FONDO DEL ASUNTO PLANTEADO. No obstante que esta Contraloría General estima que lo expuesto es suficiente para que esa lltma. Corte rechace en todas sus partes el presente recurso de protección, considera conveniente formular las siguientes precisiones en cuanto al fondo del problema planteado y a las aseveraciones del libelo en análisis. Desde ya, cabe recordar que, mediante la resolución exenta recurrida, sólo se reiteró la orden de reintegrar las sumas pagadas indebidamente por la Municipalidad de Empedrado a cada uno de sus empleados, en los términos expuestos, estableciendo la forma en que debe efectuarse las devoluciones fijadas en ellos, sin que pueda estimarse que ese acto sea agraviante en los términos sostenidos por los recurrentes. Ahora bien, es útil señalar que, de conformidad con el texto del artículo 20 de la Constitución Política de la pública, son presupuestos necesarios para la procedencia del recurso de protección, la existencia de una acción u omisión ilegal o arbitraria, de la cual derive una privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de un derecho y que ese derecho sea de aquellos señalados específicamente por la disposición constitucional citada, Sobre este particular es necesario tener presente que la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, ha sostenido que un acto es ilegal cuando no se aviene a la normativa por la que debe regirse, supuesto que no ha ocurrido en relación a la emisión de la resolución exenta N° 3556, de 2010, en tanto el artículo 98 de la Carta Fundamental encomienda a la Contraloría General de la República, como un organismo autónomo, entre otras atribuciones, la de ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administración, fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las Municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes, y desempeñar las demás funciones que le otorga su ley orgánica. Por su parte, la aludida ley N° 10.336 prescribe en sus artículos 5°, 6° y 9°, en lo que interesa, que corresponderá exclusivamente al Contralor informar por medio de dictámenes, entre otras materias, sobre el derecho a sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios, pensiones de retiro, jubilaciones y montepíos, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y los reglamentos que rigen a los servicios públicos sometidos a su fiscalización. Asimismo, el artículo 67 del mismo texto legal, autoriza al Contralor para ordenar que se descuenten de las remuneraciones de los funcionarios de los organismos y servicios que controla, en las condiciones que determine y adoptando los resguardos necesarios, las sumas que éstos adeuden por concepto de beneficios pecuniarios que hayan percibido indebidamente. De lo anteriormente expuesto, se infiere que tanto la resolución exenta en cuestión como los dictámenes que le han servido de fundamento, se han emitido de acuerdo a la habilitación que las mencionadas normas constitucionales y legales han otorgado a esta Contraloría General, siendo insostenible, además, lo afirmado por los actores en el sentido que esta Entidad de Control no puede interpretar las normas del decreto ley N° 3.501, de 1980, al menos respecto de los trabajadores que, como los recurrentes, revisten la calidad de funcionarios públicos. Por otro lado, atendido que un acto arbitrario es aquel contrario a la justicia, a la razón o las leyes, es decir, producto de la sola voluntad o capricho del que lo comete, tampoco dichos pronunciamientos pueden constituirse en tal, por cuanto el ejercicio de la potestad dictaminante de esta Contraloría General comprende el análisis jurídico de las normas constitucionales y legales relativas, en este caso en particular, al incremento de remuneraciones previsto en el artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980. En efecto, es dable recalcar que esta Contraloría General, al emitir el pronunciamiento impugnado, se ciñó a las reglas de hermenéutica jurídica, teniendo en consideración, principalmente, la fuente normativa en que se establece el aludido beneficio, reiterando que la forma de cálculo de éste es la que se desprende del simple tenor literal de la norma y ordenando las devoluciones que resultaren pertinentes. Lo mismo puede sostenerse respecto de la resolución exenta N° 3556, de 2010, por cuanto en ella se hace una diferencia entre las devoluciones exigidas antes y después de la emisión de los dictámenes N°s. 44.764 y 50.142, de 2009, sobre la base de la buena fe con que recibieron el incremento de remuneraciones mal calculado los funcionarios municipales antes de la data de esos pronunciamientos, a quienes se le pretende dar facilidades de pago e incluso, dependiendo del caso, condonar la deuda, lo que responde a criterios de justicia y razonabilidad, que impiden que ese documento pueda estimarse arbitrario. De todos modos, para poder ponderar debidamente las alegaciones de los actores, es necesario precisar algunas cuestiones relativas a los dictámenes señalados precedentemente, y en ese sentido es menester tener presente, que el artículo 1° del decreto ley N° 3.501, de 1980, establece las cotizaciones que, a partir de la entrada en vigencia de esa norma legal, esto es, desde el 1 de marzo de 1981, gravan las remuneraciones de los funcionarios dependientes afiliados a las entidades que indica, haciendo de cargo de éstos el integro de esas imposiciones para pensiones y seguridad social. Luego, el inciso primero del artículo 2° del referido decreto ley, previene que los trabajadores dependientes afiliados a las instituciones de previsión mencionadas en el artículo 1°, mantendrán el monto líquido de sus remuneraciones. A su turno, y a fin de compensar la mayor imponibilidad para pensiones y salud que han debido asumir los trabajadores afiliados a los regímenes previsionales que ese texto enumera, el inciso segundo del mismo artículo, preceptúa que "sólo para este efecto y para la aplicación de lo dispuesto en el artículo anterior, increméntanse las remuneraciones de estos trabajadores, en la parte afecta a imposiciones al 28 de febrero de 1981, mediante la aplicación de los factores que a continuación se indican", los que luego pasa a señalar. Por último, es del caso anotar que el inciso cuarto del referido artículo 2° dispone que esos incrementos "se aplicarán, en la misma forma, a los trabajadores que ingresen a entidades cuyas remuneraciones se fijen por ley.". Como se infiere de la preceptiva descrita -y tal como lo ha sostenido esta Entidad de Control reiteradamente por más de 25 años, desde el dictamen N° 27.108, de 29 noviembre de 1983, hasta el dictamen N° 50.142, de 2009-, el incremento contemplado en la normativa antes aludida, debe calcularse aplicando el factor que corresponde sólo sobre las remuneraciones que al 28 de febrero de 1981 se encontraran afectas a cotizaciones previsionales, y no a las creadas o establecidas con posterioridad, las que no gozan del beneficio establecido por el legislador. Puntualizado lo anterior, es menester referirse al argumento esgrimido por los recurrentes consistente en que el dictamen N° 8.466, de 2008, significó una reconsideración de la jurisprudencia de esta Entidad de Control sobre el alcance del artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980, la que fue dejada sin efecto mediante el dictamen N° 44.764, de 2009, el que, por tanto, no podría afectar los derechos remuneratorios adquiridos con anterioridad a la emisión del mismo. En esta parte, el recurso de la especie se funda en un hecho que no es tal, a saber, que el dictamen N° 8.466, de 2008, habría modificado la doctrina invariable, reiterada y acorde con el texto expreso del decreto ley N° 3.501, de 1980, que esta Entidad Fiscalizadora ha mantenido en materia de incremento de remuneraciones, cual es que ese beneficio debe calcularse aplicando el factor que corresponde sólo sobre las remuneraciones que al 28 de febrero de 1981 se encontraran afectas a cotizaciones previsionales, y no a las creadas o establecidas con posterioridad, las que no gozan del beneficio establecido por el legislador. En efecto, frente a la consulta de un funcionario de un Servicio de Salud que requería textualmente "la regularización del incremento dado por el artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980, a las remuneraciones imponibles del régimen de la ley N° 15.076, vigente al 28.02.1981, pero que el Servicio de Salud no las liquidó incrementadas de esa forma, en el período Abril de 1996 a Diciembre de 2003", se determinó, como antes se expresara, que tal derecho se encontraba prescrito y la referencia a la disposición indicada sólo fue practicada a título introductorio o, si se quiere, con fines didácticos, pero en ningún caso con el objeto de modificar el tenor literal de esa norma y la jurisprudencia elaborada conforme a ella. Así, por lo demás, lo han entendido la mayor parte de las municipalidades en el país, y, todos los demás órganos de la Administración de Estado, cuyos empleados perciben el incremento de remuneraciones determinado conforme a la normativa vigente al 28 de febrero de 1981, ninguno de los cuales ha interpretado el citado dictamen N° 8.466, de 2008, del modo como lo han planteado los recurrentes, ni menos han intentado recurso administrativo alguno ante la Contraloría General de la República, en orden a obtener ese beneficio calculado de ese modo. De esta manera, cabe señalar que el dictamen N° 44.764, de 2009, reitera y aclara la interpretación que han hecho los actores del oficio N° 8.466, de 2008, en cuanto a que el referido estipendio debe calcularse aplicando el factor que corresponde sólo sobre las remuneraciones que al 28 de febrero de 1981 se encontraran afectas a cotizaciones previsionales, y no a las creadas o establecidas con posterioridad, las que no gozan del beneficio establecido por el legislador. Luego, el dictamen N° 50.142, de 2009, sólo vino a dilucidar la situación de los municipios que pagaron el incremento erróneamente y la de aquellos que estaban por incurrir en la misma falta. Por último, mediante la impugnada resolución exenta N° 3556, de 2010, se reiteraron las conclusiones de los señalados pronunciamientos y se fijaron los criterios que deben considerarse para proceder ala devoluciones de dineros ordenadas en ellos. IV.- FALTA DE GARANTÍAS CONSTITUCIONALES SUPUESTAMENTE VULNERADAS. Los recurrentes afirman, en primer término, que el acto administrativo citado en el párrafo anterior, vulneró el derecho de propiedad que tienen sobre sus remuneraciones asegurado en el artículo 19, N° 24, de la Constitución Política de la República. Sobre el particular, cumple con manifestar que si bien el artículo 19, N° 24, de la Carta Fundamental reconoce a todas las personas "el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorporales.", para contar con la protección constitucional es preciso que el derecho reclamado ingrese válidamente al patrimonio del afectado, lo que no se aprecia en la especie. En efecto, resulta necesario manifestar que cuando la ley concede algún beneficio de orden patrimonial, como ocurre en el caso en análisis, con el incremento de remuneraciones de que se trata, para que tal derecho ingrese al patrimonio de una persona es necesario que éste satisfaga todas las condiciones que el propio ordenamiento jurídico dispone para su debida percepción, y que, en la especie, se refieren precisamente a la exigencia básica de haber sido calculado en conformidad con lo previsto en la norma jurídica respectiva. Luego, es dable expresar que el derecho al estipendio antes aludido no ha podido verse afectado por la actividad de esta Contraloría General, ya que los reclamantes nunca han podido ejercer dominio sobre un beneficio cuya determinación y otorgamiento no cumplió con los requisitos legales para gozar de aquél, según la jurisprudencia administrativa vigente. En este sentido es oportuno tener en consideración que el recurso de protección ha sido concebido para cautelar "el legítimo ejercicio de los derechos y garantías" que indica, entre las cuales se encuentra el derecho de propiedad, por lo que quien carece de un título válido no puede ejercer ni reclamar legalmente lo que no le pertenece y, por ende, a quien no tiene la propiedad sobre un bien corporal o incorporal, nada puede amenazársele, ni nada puede perder, situación en que se encuentran los actores. Sostener un criterio contrario importaría establecer, que el artículo 19 N° 24 de la Carta Fundamental ampararía la percepción de dineros ingresados indebidamente al patrimonio de una persona, lo que, a todas luces, transgrede el sentido de la garantía en comento. En consecuencia, no se advierte cómo la Contraloría General al actuar dentro de las atribuciones que constitucional y legalmente le competen, podría haber vulnerado la garantía constitucional del derecho de propiedad. IV.- CONCLUSIÓN Por lo tanto, en consideración a los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho anteriormente expuestos, y teniendo además en cuenta las atribuciones que constitucional y legalmente competen a este Organismo de Control, procede que ese lltmo. Tribunal desestime, en todas sus partes, el recurso de protección deducido en estos autos en contra del Contralor General de la República. En este sentido, se ha estimado pertinente hacer presente a V.S. Ilustrísima, por la claridad de los términos empleados, y por tratarse, nuevamente, de una acción cautelar interpuesta por un grupo de funcionarios municipales en contra del Contralor General de la República, que versaba sobre el mismo asunto que ahora se analiza, esto es, la forma de cálculo del incremento previsto en el artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980, es decir, un pronunciamiento que guarda directa relación con lo planteado por los recurrentes, lo determinado precisamente por ese lltmo. Tribunal, en la citada sentencia de 18 de junio de 2010, en los autos sobre recurso de protección Rol N° 658-2009, que rechazó ese libelo. En dicha resolución judicial, se estableció en el considerando 6° "Que de los antecedentes allegados a este cuaderno fluye que no existe en el caso propuesto algún acto u omisión ilegal o arbitrario por parte de la recurrida, por lo que la acción intentada se presenta carente de su necesario fundamento fáctico.". "En efecto, corresponde a la Contraloría General de la República la facultad de dictaminar respecto de la legalidad de los actos de la administración, incluidas, entre otras materias, las relativas a sueldos o remuneraciones, en conformidad al artículo 98 de la Carta Fundamental y a los artículos 5°, 6° y 9° de su Ley Orgánica N° 10.336; por lo que está fuera de toda duda que ha podido emitir los diversos dictámenes que se ha mencionado, en particular el impugnado en este recurso, N° 50.142, de 9 de septiembre del año pasado.". "Por otra parte, de la relación de hechos que hacen tanto recurrente como recurrida, aparece que el Organismo Contralor no ha actuado de manera arbitraria, pues en cada caso lo hizo en respuesta a consultas de entidades municipales, de asociaciones o de personas relacionadas con ellas, con el debido estudio y razonamiento, lo que le quita aquel carácter, independiente del hecho que tal razonamiento pueda ser o no compartido por los destinatarios o por estos sentenciadores." Se agrega, en el considerando 7° de esa sentencia "Que, en el mismo orden de consideraciones, vale la pena recordar que el dictamen N° 8.466, de 2008, no varió la jurisprudencia de la Contraloría respecto de la forma de cálculo del incremento del D.L. N° 3.501, pues nada dice en ese sentido en su parte considerativa, la que, en todo caso, se referiría sólo al caso concreto para el que fue emitido; pero lo cierto es que el pago con base amplia de cálculo se originó en una interpretación que efectuaron algunos municipios a propósito de un párrafo no decisorio de ese dictamen, lo que en definitiva significa un error del ente administrador y no del ente Contralor, que es el recurrido en estos autos." "Dicho error, que debe entenderse de buena fe, generó, por la actuación de algunos entes municipales una distinción que, de mantenerse, daría cuenta de una desigualdad que puede sentirse como discriminatoria - ya que no fue originada por un actuar dirigido de carácter o efecto general -, situación que ha motivado, a propósito de diversas consultas, la instrucción de requerir de los funcionarios beneficiados con la aplicación de la base amplia de cálculo, la devolución de lo percibido indebidamente; con lo cual el Organismo Contralor se ha limitado a cumplir lo que le ordena su Ley Orgánica, impidiendo que se propague el error y volviendo las cosas a su orden normal, evitando con esto último la consagración de un enriquecimiento injusto.". Luego, en el considerando 8° se determina "Que no obsta a la conclusión precedente la circunstancia de que los funcionarios que ahora son requeridos para que devuelvan lo recibido demás como consecuencia del error ya comentado, carezcan de culpa o dolo, lo que podría entenderse como que recibieron el mayor pago con justo título, por llamarlo de alguna forma, pues la medida no tiene el sentido de una sanción, sino el de restablecer el correcto orden de las cosas, por lo cual se ha hecho expresa referencia a facilidades y eventuales condonaciones. Por este motivo tampoco cabe catalogar de arbitrario lo actuado por la recurrida.". Finaliza, esa resolución judicial, concluyendo en el considerando 9° "Que, así las cosas, el recurso intentado no está en condiciones de prosperar; sin que sea necesario, en virtud de los razonamientos ya formulados, entrar a efectuar consideraciones sobre las garantías o derechos que se dicen conculcados.". Esta sentencia fue confirmada por la Corte Suprema, en el citado fallo de 19 de agosto de 2010, en causa rol N° 4759, de 2010. V.- ANTECEDENTES. Para mayor claridad de V.S. Ilustrísima, se acompañan al presente informe las copias fotostáticas de los siguientes documentos: 1.- Dictámenes N°s 27.108, de 1983; 40.282, de 1997; 329, de 2006; 8.466, de 2008; 44.764 y 50.142, ambos de 2009, todos de la Contraloría General de la República. 2.- Resolución exenta N° 3556, de 2 010, de esta Entidad de Control. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República