Dictamen N° 418509/2023

Nº E418509 Fecha: 21-XI-2023 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Consejo Nacional de Educación (CNED), solicitando un pronunciamiento que determine los efectos que cabe atribuir a la no presentación de las instituciones de educación superior (IES) al proceso de acreditación institucional previsto en la ley Nº 20.129 -fuera del caso previsto en el artículo 16 bis, inciso segundo, de ese texto legal-, y requiriendo, asimismo, que se indique desde qué momento debe entenderse iniciada esta última instancia. Agrega que, dada su obligatoriedad, la acreditación institucional ante la Comisión Nacional de Acreditación (CNA) constituye un requisito legal de operación para las IES, equivalente a las demás condiciones establecidas por el legislador para mantener el reconocimiento oficial del Estado, de modo que la no presentación a dicho proceso -aparte de la hipótesis contemplada en el artículo 16 bis, inciso segundo, de la apuntada ley Nº 20.129, en el cual procede la supervisión ante el CNED-, debiera poner a las instituciones en posición de perder tal reconocimiento oficial. Como consecuencia de ello, estima que para que proceda la supervisión ante ese consejo, de acuerdo con el artículo 22 de la ley Nº 20.129, es necesario que exista un proceso de acreditación previo, ya sea una acreditación que expiró antes de presentado el informe de autoevaluación institucional por parte de la IES -en virtud del citado artículo 16 bis, inciso segundo-, o bien un proceso con un resultado negativo -de conformidad con el inciso tercero del citado artículo 22-, pues de lo contrario corresponde que se dé inicio a un procedimiento de revocación del reconocimiento oficial de la entidad afectada. Finalmente, expone que, en caso de ser procedente el proceso de supervisión por parte del CNED, este debiera iniciarse una vez resueltos los recursos de reposición ante la CNA y/o de apelación ante el mismo CNED que eventualmente se interpongan en contra del pronunciamiento de no acreditación y no una vez emitido este último. Ello, en atención a los inconvenientes que generaría la tramitación simultánea del mencionado proceso de supervisión con el aludido recurso de apelación, instancias que se desarrollan ante dicho consejo. Requerido su informe, la Superintendencia de Educación Superior (SES) expresó que el efecto de que una IES no se presente al proceso de acreditación, que se inicia con su autoevaluación, es entenderla como no acreditada, lo que, a su vez, deriva en someterla a la supervisión del CNED, agregando que dicha instancia se inicia, de conformidad con el artículo 22 de la ley Nº 20.129, desde que se emite el pronunciamiento de acreditación por parte de la CNA, sin perjuicio de que el consejo pueda hacer uso de la facultad de suspender los efectos de tal resolución en virtud de lo previsto en el artículo 57, inciso segundo, de la ley Nº 19.880. Se solicitó sus informes a la Comisión Nacional de Acreditación y a la Subsecretaría de Educación Superior del Ministerio de Educación, los que fueron evacuados y se han tenido a la vista. Sobre la materia, cabe señalar que el artículo 8°, letra a), de la ley Nº 20.129, prescribe que a la CNA le corresponderá administrar y resolver los procesos de acreditación institucional de las instituciones de educación superior autónomas, y de las carreras y programas de estudio de pre y postgrado que estas impartan. Luego, es pertinente indicar que la ley Nº 21.091 -publicada en el Diario Oficial el 29 de mayo de 2018-, reemplazó el inciso primero del artículo 15 de la apuntada ley Nº 20.129, disponiendo, en lo que interesa, que la acreditación institucional será obligatoria para las instituciones de educación superior autónomas y consistirá en la evaluación y verificación del cumplimiento de criterios y estándares de calidad, de acuerdo con la forma y condiciones que dicha norma prevé. Enseguida, el artículo 16 de la citada ley Nº 20.129 previene, en lo que importa destacar, que el desarrollo de los procesos de acreditación institucional deberá, en todo caso, considerar las etapas de: a) autoevaluación interna; b) evaluación externa, y c) pronunciamiento de la CNA, consistente en el juicio emitido por ese órgano colegiado en base a la ponderación de los antecedentes recabados, mediante el cual se determina acreditar o no acreditar a la institución, en virtud de la existencia y nivel de desarrollo de sus políticas y mecanismos de aseguramiento de la calidad. Por su parte, el inciso primero del artículo 16 bis -incorporado por la mencionada ley Nº 21.091- dispuso que desde el inicio del proceso de acreditación institucional se entenderá, para todos los efectos legales, que la acreditación institucional vigente se prorrogará hasta la dictación de la resolución final que ponga término al proceso. Su inciso segundo agrega que en el caso de que una institución de educación superior no presente a la CNA su informe de autoevaluación una vez vencida su acreditación vigente se entenderá que la institución no se encuentra acreditada, debiendo procederse de conformidad con lo establecido en el artículo 22 de ese texto legal. El inciso tercero del referido artículo 22 prescribe que las instituciones de educación superior reconocidas oficialmente por el Estado no acreditadas quedarán sujetas a la supervisión del Consejo Nacional de Educación por un plazo máximo de tres años, contado desde el pronunciamiento de no acreditación por parte de la CNA. Establece su inciso cuarto que dichas instituciones de educación superior no podrán impartir nuevas carreras o programas, ni abrir nuevas sedes, ni aumentar sus vacantes. Asimismo, no podrán matricular nuevos estudiantes, salvo que cuenten con autorización previa del CNED. Según su inciso sexto, si al término del plazo señalado en el inciso tercero la institución no acreditada no obtiene al menos la acreditación institucional básica, el CNED deberá informar al Ministerio de Educación para que este dé curso a la revocación del reconocimiento oficial y al nombramiento de un administrador de cierre. Lo mismo aplicará en caso de que, durante el transcurso del referido plazo, el consejo, en acuerdo adoptado por la mayoría de sus miembros en sesión convocada a ese solo efecto, considere que la institución no cuenta con las condiciones mínimas necesarias para subsanar las observaciones que dan cuenta del incumplimiento de los criterios y estándares de calidad. Pues bien, dado que la consulta de la especie se refiere a las entidades que se encuentran en estado de no acreditadas por no presentarse a dicho proceso, es conveniente indicar que entre las hipótesis en las cuales una IES puede encontrarse en esa condición -fuera de los casos previstos en los artículos 16 bis, inciso segundo, y 22, inciso tercero, de la ley Nº 20.129-, se encuentra la no presentación a dicho proceso en los plazos establecidos, ya sea por la CNA en el caso del artículo vigésimo séptimo transitorio de la ley Nº 21.091, o por la propia ley en el caso del artículo 16 bis, inciso final, de la mencionada ley Nº 20.129. En efecto, el primero de los preceptos citados dispuso, como parte del régimen transitorio, que aquellas IES autónomas no acreditadas o que no hubieren iniciado un proceso de acreditación con anterioridad al 31 de mayo del año 2019, se sujetarán a las siguientes reglas para el inicio de sus procesos de acreditación obligatoria: 1) La CNA establecerá, a más tardar en el mes de junio de 2019, mediante un sistema aleatorio, las fechas de inicio de los procesos de acreditación y 2) La CNA comenzará a tramitar dichos procesos de acreditación según el orden establecido de conformidad con el numeral anterior, a partir del 1 de enero del año 2020, los que no podrán extenderse más allá del año 2024. Por otra parte, y respecto del régimen permanente, el inciso final del artículo 16 bis de la ley Nº 20.129 prescribe que las IES en proceso de licenciamiento deberán presentar su informe de autoevaluación a la CNA en el plazo de dos años desde obtenida su autonomía, agregando que la no presentación del informe en dicho plazo tendrá a la institución como no acreditada. Como es posible desprender, el legislador estableció los efectos de la no acreditación institucional de manera general únicamente para aquellos casos en que la respectiva IES no presenta su informe de autoevaluación ante la CNA una vez vencida su acreditación previa y cuando, habiéndose sometido a un proceso de acreditación institucional ante ese órgano, la IES obtiene un resultado negativo -correspondiendo, en ambos supuestos, que las instituciones queden sujetas a la supervisión del CNED-, sin que haya contemplado expresamente dicha consecuencia para todas las situaciones en que una entidad educativa debe tenerse por no acreditada. Al respecto, es útil tener presente que en la historia de la ley Nº 21.091 -que incorporó la acreditación obligatoria-, aparece que, en su redacción original, el artículo 22, inciso tercero, mandataba el nombramiento de un administrador provisional en el evento de que una IES obtuviera un resultado negativo en su proceso de acreditación, consecuencia que fue reemplazada por la supervisión del CNED -tal como lo prescribe la redacción actual-, luego de la intervención del entonces presidente de la CNA en orden a manifestar la inconveniencia de aplicar aquella medida, “que en la práctica, es el cierre de una instituciones de educación superior”. De ello se advierte que el legislador optó por atribuir a la no acreditación un efecto jurídicamente menos gravoso, consistente en un proceso intermedio de funcionamiento de la IES con apoyo del CNED, luego del cual, dándose los supuestos que prescribe el mismo artículo 22, ese órgano colegiado debe realizar las gestiones pertinentes para dar curso a la revocación del reconocimiento oficial del Estado de la institución educativa afectada. En tal orden de consideraciones, es posible inferir que si la ley dispuso la supervisión del CNED -consecuencia menos gravosa que el nombramiento de un administrador provisional y, por cierto, que la revocación del reconocimiento oficial- a la IES que, sometiéndose a la acreditación, obtiene un resultado adverso en base a la ponderación por parte de la CNA de los antecedentes recabados de conformidad con el artículo 16 de la ley Nº 20.129, con mayor razón cabe atribuir dicha medida a las IES que no se han presentado al proceso, toda vez que respecto de ellas la CNA no cuenta con la información necesaria para emitir un juicio de acreditación. A mayor abundamiento, cabe señalar que una situación equivalente a la anterior tiene lugar cuando una IES no presenta su informe de autoevaluación -trámite con el cual se inicia el proceso-, antes de expirar su acreditación vigente de conformidad con el artículo 16 bis, inciso segundo, toda vez que si bien, en este caso la institución ya obtuvo una acreditación previa, la CNA, al igual que en los casos donde ella no existe, no cuenta con los antecedentes necesarios para poder emitir un juicio de acreditación, en cuyo caso la ley expresamente establece que se debe dar inicio al proceso de supervisión ante el CNED de acuerdo con el mencionado artículo 22. En consecuencia, en virtud de la normativa y consideraciones expuestas, se debe concluir que las IES que no se presenten al proceso de acreditación institucional previsto en el artículo 15 de la ley N° 20.129 en la oportunidad que corresponda de conformidad con la preceptiva que les sea aplicable, deberán ser sometidas al proceso de supervisión a cargo del CNED de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 de dicho texto legal, sin que sea requisito que exista un proceso de acreditación previo, para lo cual la CNA deberá emitir la pertinente resolución de no acreditación. Ello es, por cierto, sin perjuicio de los casos en que la ley expresamente ha previsto un efecto diverso para la no acreditación, como acontece, por ejemplo, con la designación de un administrador provisional dispuesta en los artículos cuarto transitorio, inciso tercero, de la ley N° 20.842, y tercero transitorio, inciso cuarto, de la ley N° 20.910. En segundo lugar, en lo que dice relación con el momento en que debe entenderse iniciado el aludido proceso de supervisión ante el CNED, es conveniente recordar que el inciso tercero del artículo 22 de la citada ley N° 20.129 establece que las IES reconocidas oficialmente por el Estado no acreditadas quedarán sujetas a la referida instancia de apoyo “por un plazo máximo de tres años, contado desde el pronunciamiento de no acreditación por parte de la Comisión”. Luego, es procedente indicar que el inciso primero del artículo 23 del apuntado texto legal dispone que la IES afectada por las decisiones que la CNA adopte en conformidad con lo establecido en el anotado artículo 22, podrá apelar ante el CNED, dentro del plazo de treinta días hábiles a contar de la notificación de la resolución recurrida, salvo que se trate de una institución que se encuentre en supervisión por el mismo. Lo anterior, no obstará a la interposición del correspondiente reclamo ante la misma CNA. Por otra parte, el artículo 51 de la ley N° 19.880 preceptúa que los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo causan inmediata ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior. Luego, el inciso primero de su artículo 57 dispone que la interposición de los recursos administrativos no suspenderá la ejecución del acto impugnado. Añadiendo, su inciso segundo, que “Con todo, la autoridad llamada a resolver el recurso, a petición fundada del interesado, podrá suspender la ejecución cuando el cumplimiento del acto recurrido pudiere causar daño irreparable o hacer imposible el cumplimiento de lo que se resolviere, en caso de acogerse el recurso”. Al respecto, el dictamen Nº 11.400, de 2017, precisó que la suspensión que el señalado artículo 57 consagra, no solo podrá ser ordenada a petición fundada del interesado, conforme a lo indicado en el mismo precepto, sino también de oficio, por cuanto el artículo 8°, inciso primero, de la ley N° 18.575, establece que los órganos de la Administración del Estado actuarán por propia iniciativa o a solicitud de parte. Pues bien, de la preceptiva transcrita y, en especial del tenor literal del citado artículo 22 de la ley Nº 20.129, se advierte que la supervisión del CNED respecto de la IES no acreditada opera una vez notificada a esta la resolución de la CNA que la declara en ese estado, sin que se encuentre supeditada a la resolución de las instancias de impugnación previstas en el artículo 23 de ese cuerpo legal. Sin embargo, cabe precisar que, de conformidad con lo dispuesto en el apuntado inciso segundo del artículo 57 de la ley N° 19.880, el CNED, conociendo de un recurso de apelación interpuesto contra la resolución de la CNA, se encuentra facultado para suspender los efectos de ese acto administrativo en el evento de que concurra alguno de los supuestos previstos en dicho precepto, o de oficio acorde con lo informado por el dictamen Nº 11.400, de 2017. Saluda atentamente a Ud. OSVALDO VARGAS ZINCKE Contralor General de la República (Subrogante)