Dictamen N° 43880/2011

N° 43.880 Fecha: 12-VII-2011 La Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) solicita un pronunciamiento respecto del alcance del “conflicto jurídico” que a su juicio existiría entre el decreto N° 396, de 1993, del entonces Ministerio de Planificación y Cooperación que aprueba el “Reglamento para la Operación del Fondo de Desarrollo Indígena” creado por el artículo 23 de la ley N° 19.253, y la ley N° 19.886, de “Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios”. Al efecto expone que el artículo 3°, letra c), del citado reglamento, establece que podrán participar en las licitaciones convocadas para la asignación de los recursos de dicho fondo, aquellas instituciones que se encontraren inscritas en el registro creado en el mismo instrumento, con una anticipación de a lo menos 6 meses al llamado respectivo. Consigna, además, que, por su parte, la citada ley N° 19.886, en su artículo 16 crea un registro electrónico de contratistas de la Administración, a cargo de la Dirección de Compras y Contratación Pública, previniendo que los organismos públicos podrán exigir a los proveedores su inscripción en dicho registro para poder suscribir los contratos definitivos, y agrega que si bien el precitado artículo establece la posibilidad de que existan otros registros oficiales de contratistas para órganos o servicios públicos, regulados mediante decretos supremos, esta preceptiva legal solo hace obligatoria la aludida inscripción “al momento de suscribir los respectivos contratos, y aún más, el artículo 4° de dicha ley, establece las únicas inhabilidades a que se encuentran obligadas las personas naturales o jurídicas interesadas en participar de los procesos de licitación de las entidades públicas.”. De lo anterior concluye que la referida disposición del artículo 3° del decreto N° 396, de 1993, habría sido derogada por la antedicha ley de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios, atendido lo cual, en su opinión “no se puede exigir a los interesados en participar de los procesos de licitación del Fondo de Desarrollo Indígena el estar inscritos en el Registro de Instituciones Colaboradoras de CONADI, ni menos con una anticipación de seis meses a la respectiva convocatoria.”. Por otra parte plantea, en el mismo orden de ideas, que actualmente no se requiere la aprobación previa de las bases por parte del Consejo Nacional de CONADI para que se disponga la convocatoria a la licitación para la asignación de los recursos del fondo, prevista en el artículo 3°, letra c, inciso segundo, del reglamento en cuestión, porque las normas pertinentes de la ley N° 19.886, no contemplan ninguna exigencia en tal sentido. Sobre la materia, cabe señalar que el artículo 23 de la ley N° 19.253 que establece normas sobre protección, fomento y desarrollo de los indígenas, señala que el objeto del Fondo de Desarrollo Indígena será financiar programas especiales dirigidos al desarrollo de las personas y comunidades indígenas, que será administrado por esa corporación, y que, a través de él, se podrán desarrollar planes especiales de crédito, sistemas de capitalización y otorgamiento de subsidios en beneficio de sus comunidades o de ellos individualmente considerados. El inciso final del mismo artículo preceptúa que el Presidente de la República, mediante un reglamento, establecerá la operatoria de este Fondo, los sistemas de postulación a sus beneficios, las modalidades de pago de los créditos que otorgue y las demás condiciones que sea necesario reglamentar para su adecuado funcionamiento. El reglamento aludido, fue aprobado por el decreto N° 396, de 1993, del entonces Ministerio de Planificación y Cooperación. El artículo 1° del decreto antedicho precisa que “para los efectos de lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley N° 19.253, se entenderá por ‘programas especiales dirigidos al desarrollo de las personas y comunidades indígenas’, aquellos que en ese carácter sean aprobados por el Consejo Nacional de la CONADI y a través de los cuales se podrán desarrollar planes especiales de crédito, sistemas de capitalización y otorgamiento de subsidios en beneficio de las comunidades indígenas o indígenas individuales.”. El artículo 3° del decreto en referencia establece que para los efectos de la inversión de los recursos incluidos en el Fondo de Desarrollo Indígena, la CONADI celebrará convenios con organismos públicos y privados, de acuerdo a las modalidades que prevé, incluyendo en su letra a) un registro de instituciones colaboradoras ejecutoras, las que podrán participar en las diferentes licitaciones o concursos a que llame ese organismo para la adjudicación de programas y proyectos, el cual será público y en él podrá incluirse tanto a instituciones colaboradoras como a instituciones constituidas por beneficiarios de los programas y proyectos del Fondo y las comunidades y asociaciones indígenas que señala. De acuerdo con lo prevenido en la letra c) del mismo artículo la asignación de los recursos del Fondo podrá efectuarse mediante las modalidades de licitación o contratación directa. Añade que la licitación pública será convocada mediante resolución del Director Nacional de la CONADI y previa aprobación de las bases por parte del consejo de dicha corporación, y la convocatoria deberá contener los elementos que indica. Previene, enseguida, que podrán participar en esta licitación aquellas instituciones que se encontraren inscritas en el registro antes indicado, con una anticipación de a lo menos seis meses a la respectiva convocatoria. En cuanto a los convenios de aprobación directa establece que serán de carácter excepcional para proyectos o programas que sólo sea posible ejecutarlos a través de universidades, organismos de investigación o entidades de alta especialización, los cuales no necesitarán estar inscritos en el registro, pero si requerirán la aprobación específica del consejo de dicha corporación. Es del caso consignar, que la ley de presupuestos para el sector público del año en curso contempla en la Partida 21, Capítulo 06, Programa 01, correspondiente al Ministerio de Planificación, dentro del Subtítulo 24, ítem 01, sobre transferencias al sector privado, la asignación 576, denominada “Fondo de Desarrollo Indígena”, disponiendo la aplicación a su respecto de las glosas N°s 05 y 06, en las cuales se establece que la distribución del mismo, se efectuará por resolución del servicio, con visación de la Dirección de Presupuestos, y que CONADI deberá informar trimestralmente a la Comisión Mixta de Presupuestos tanto la nómina de beneficiarios como su metodología de elección y actividades realizadas con estos recursos, precisando que con cargo a estos últimos se podrán desarrollar los planes especiales a que se refiere el artículo 23 de la ley N° 19.253. Ahora bien, al tenor de la preceptiva antes expuesta, la ley N° 19.253, ha establecido un fondo destinado a financiar programas especiales en beneficio de las personas o comunidades indígenas, a través del otorgamiento de créditos, subsidios, o mediante sistemas de capitalización que tiendan a los objetivos particulares que ella señala. Asimismo, la forma en que van a aplicarse los recursos del fondo, en el marco de los propósitos de esta legislación, los sistemas de postulación a los beneficios y la operatoria para su asignación, han sido expresamente entregados al reglamento emitido por el Presidente de la República, según lo dispuesto por el artículo 23, inciso final, de la citada ley N° 19.253 y en tal virtud se dictó el referido decreto supremo N° 396, de 1993. En estas condiciones no se advierte por qué razón la ley N° 19.886, que conforme a lo previsto en su artículo 1°, regula los contratos que celebre la Administración del Estado, a título oneroso, para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones, habría derogado las disposiciones a que alude la corporación recurrente, especialmente si se tienen en cuenta las materias en que tales normas inciden. En efecto, la primera de ellas concierne a una exigencia especial para acceder a las licitaciones inherentes a los beneficios otorgados con estos recursos, cual es la inscripción previa en un registro de instituciones colaboradoras ejecutoras, en el cual se podrán incorporar especialmente las entidades constituidas por los beneficiarios de los programas y proyectos del fondo y las comunidades y asociaciones indígenas a que alude el artículo 3° del citado reglamento, requisito que tiende a asegurar la efectiva y adecuada asignación de tales recursos en favor de quienes han sido concebidos como destinatarios, lo que es coherente con las finalidades de esta legislación. Asimismo, tampoco puede configurarse alguna contradicción de la precitada ley N° 19.886 con la regla de aprobación, previa a la convocatoria, de las bases respectivas por parte del Consejo Nacional de CONADI, que impugna la ocurrente, particularmente considerando que con arreglo al artículo 41 de la ley N° 19.253, dicha autoridad colegiada tiene a su cargo la dirección superior de esa corporación. Atendido lo expuesto, esta Contraloría General cumple con informar, que las normas del artículo 3°, letra c), del decreto N° 396, de 1993, del entonces Ministerio de Planificación y Cooperación, sobre las cuales versa la consulta del rubro, se encuentran vigentes. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República