Dictamen N° 45010/2014

N° 45.010 Fecha: 20-VI-2014 La Municipalidad de Galvarino solicita un pronunciamiento que determine si es procedente que esa corporación, a través de una ordenanza, establezca que el mapuzugun, propio de la etnia mapuche, sea lengua oficial junto al idioma castellano en esa comuna, lo cual a su juicio se ajustaría a derecho, en virtud de las normas constitucionales y legales que indica, como asimismo de los instrumentos y estándares emanados de los organismos y acuerdos internacionales concernientes a la materia. En relación con el asunto planteado cabe consignar que con arreglo al artículo 1°, inciso cuarto, de la Constitución Política, el “Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece.” A su vez, el inciso final del mismo precepto incluye entre los deberes del Estado, el de promover la integración armónica de todos los sectores de la Nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional. Por su parte, el artículo 19, número 2, de esa Carta Fundamental, contempla el principio de igualdad ante la ley, ordenando, en su inciso segundo, que ni ésta ni autoridad alguna podrán establecer diferencias arbitrarias. Ahora bien, al tenor de estas disposiciones, atendido que, en la especie, el castellano y el mapuzugun son utilizados indistintamente por los habitantes del territorio de esa comuna -mayoritariamente el último, según los antecedentes adjuntos-, y considerando que respecto de todos ellos el Estado debe proveer a su mayor realización espiritual y material, no resulta admisible considerar que esas personas no puedan usar en iguales condiciones sus respectivas lenguas. En igual sentido, cabe recordar que con arreglo al artículo 55 del Código Civil son personas todos los individuos de la especie humana, cualquiera que sea su edad, sexo, estirpe o condición. De manera que en este contexto normativo es razonable que se pretenda darle el mismo tratamiento a ambos lenguajes, que son hablados por ellas En este orden de ideas, debe anotarse que la ley N° 20.609, señala dentro de los elementos que configuran una discriminación arbitraria, el que esa distinción, exclusión o restricción se funde en motivos tales como la raza y el idioma. Por otra parte, es importante referirse al Convenio N° 169, de 1989, sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo, el cual fue incorporado al ordenamiento jurídico nacional por el decreto N° 236, de 2008, del Ministerio de Relaciones Exteriores. En su artículo 2°, números 1 y 2, letra b), se establece que los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad y al efecto, incluir medidas que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones. Asimismo, el artículo 28, número 3, prescribe que deberán adoptarse disposiciones para preservar las lenguas indígenas de los pueblos interesados y promover el desarrollo y la práctica de las mismas. En el orden interno, en virtud de la ley N° 19.253, artículo 1°, inciso segundo, el Estado reconoce al pueblo mapuche como una de las principales etnias indígenas de Chile y valora su existencia por ser parte esencial de las raíces de la Nación chilena, así como su integridad y desarrollo, de acuerdo a sus costumbres y valores, estableciendo en su artículo 7° el derecho de los indígenas a mantener y desarrollar sus propias manifestaciones culturales y el deber estatal de promoverlas. Corresponde destacar el artículo 28, letra a), del texto legal en comento, conforme a cuyo tenor el reconocimiento, respeto y protección de las culturas e idiomas indígenas contempla el uso y conservación de esas lenguas, junto al español, en las áreas de alta densidad indígena, condición que precisamente posee la comuna de Galvarino, la cual forma parte de un territorio que, en aplicación del artículo 26 de ese ordenamiento, ha sido declarado “área de desarrollo indígena”, a través del decreto N° 168, de 2004, del entonces Ministerio de Planificación y Cooperación. De acuerdo con el artículo 39 de la citada ley N° 19.253, la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena es el organismo encargado de promover, coordinar y ejecutar, en su caso, la acción del Estado en favor del desarrollo integral de las personas y comunidades indígenas y entre sus funciones le corresponde, según la letra b) de ese precepto, “promover las culturas e idiomas indígenas y sistemas de educación intercultural bilingüe en coordinación con el Ministerio de Educación”. En concordancia con lo anterior, la Ley General de Educación, N° 20.370, contempla el principio de interculturalidad ordenando en su artículo 3°, letra l), que el sistema debe reconocer y valorar al individuo en su especificidad cultural y de origen, considerando su lengua, cosmovisión e historia. Enseguida, en lo que atañe al ámbito de la preceptiva en la cual tendría cabida que el municipio dispusiera la medida propuesta, en primer término, es del caso consignar que el reconocimiento de un idioma no se encuentra dentro de los asuntos que han sido regulados por el constituyente. Además, no existe en el ordenamiento jurídico nacional disposición general alguna que establezca el castellano como lengua oficial para todos los efectos legales, sin perjuicio de que determinadas leyes demandan ese idioma tratándose de actos o situaciones específicas, como sucede por ejemplo con la ley N° 19.496 sobre la protección de los derechos del consumidor, que en su artículo 17 exige que se redacten en ese idioma los contratos de adhesión regulados por ella y la ley N° 19.799, artículo 12, letra a), la cual indica que el prestador de servicios de certificación de firma electrónica deberá comunicar a los usuarios las reglas que regirán la misma en idioma castellano. Precisado lo anterior, en el campo de la actividad municipal debe destacarse que el artículo 118 de la Constitución Política, inciso cuarto, define a las municipalidades como corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna. Conforme al artículo 1° de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, la administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad. Por su parte, el artículo 3°, letra c), de ese cuerpo normativo, preceptúa que corresponderá privativamente a estas corporaciones la promoción del desarrollo comunitario. A continuación, el artículo 4°, letras a) y l), de la misma ley, previene que los municipios en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con la educación y la cultura, y actividades de interés común en el ámbito local y para tales efectos, al tenor de su artículo 5°, letra d), podrán dictar resoluciones obligatorias con carácter general, las cuales, cuando son aplicables a la comunidad se denominan ordenanzas, conforme al artículo 12. A su vez, en el artículo 93 de ese texto legal se dispone que cada municipalidad deberá establecer en una ordenanza las modalidades de participación de la ciudadanía local, teniendo en consideración las características singulares de cada comuna, pudiendo atender a cualquier elemento que en opinión del municipio, requiera una expresión o representación específica dentro de la comuna, para cuyo efecto es relevante recurrir al lenguaje como un elemento esencial para la determinación de las instancias y modalidades de participación. En mérito de lo anteriormente expuesto, es posible sostener que la Municipalidad de Galvarino cuenta con atribuciones para regular la inclusión del idioma mapuzugun como lengua oficial, junto con el castellano, en el ámbito de las actividades municipales, lo cual provee a satisfacer las necesidades de la comunidad local, en condiciones de igualdad atendida la composición étnica de esa comuna, como asimismo, al cumplimiento de sus funciones inherentes al desarrollo social y cultural de ésta última. Sin perjuicio de ello, es del caso precisar que la ordenanza que al efecto se dicte no podrá contener disposiciones que importen limitar el uso del idioma castellano, o que impongan obligaciones a entidades respecto de las cuales el municipio recurrente carezca de potestades, o que alteren el ejercicio de las facultades de otros órganos públicos, o que impliquen dejar de cumplir los requisitos generales o especiales que el ordenamiento jurídico contempla en relación con las actividades de la Administración. En razón de lo anterior, no resultan procedentes los términos de los artículos 1°, 3° y 6° del proyecto de ordenanza que se adjunta, que por su amplitud exceden el ámbito que conforme a la ley puede ser regulado por los municipios. Asimismo, cabe entender que las tareas que los artículos 5°, letra a), y 7° de ese instrumento encargan al Consejo Territorial Mapuche son de carácter asesor. En virtud de las normas y consideraciones que preceden, esta Contraloría General puede informar que es factible reconocer a través de una ordenanza local, el mapuzugun como idioma oficial, en la medida que se cumplan las condiciones anteriormente dichas. Compleméntese el dictamen N° 4.031, de 1996, de acuerdo con el criterio sustentando en el presente pronunciamiento. Transcríbase a la Contraloría Regional de La Araucanía y a la División de Municipalidades de esta Entidad Fiscalizadora. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante