Dictamen N° 45418/2015

N° 45.418 Fecha: 08-VI-2015 Se ha dirigido a esta Contraloría General don Carlos Santiago Tapia Azócar, haciendo presente que luego de fiscalizaciones practicadas por personal de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana (SEREMI) en el sitio que opera el “Plantel de Cerdos TAMAR”, de su propiedad, dicho organismo, mediante su resolución exenta N° 1.071, de 2015, le impuso una multa de 90 unidades tributarias mensuales, por incumplimiento del decreto N° 144, de 1961, del Ministerio de Salud -que establece normas para evitar emanaciones o contaminantes atmosféricos de cualquier naturaleza-, en razón de los olores molestos existentes en el lugar. Añade que lo anterior lo ha llevado a pedir un pronunciamiento a esta Entidad de Control acerca de si los funcionarios fiscalizadores de la SEREMI tienen la calidad de ministros de fe, en materia de supervisión del cumplimiento del anotado decreto, aun cuando no existan métodos oficiales para la medición de olores, en los términos establecidos por el artículo 8°, letra c), de ese texto normativo. A su vez, el recurrente consulta si la autoridad sanitaria puede eximirse de señalar cuáles son las medidas que deben adoptarse para evitar los peligros, daños o molestias que se originarían con los malos olores, en vista de lo prescrito en el literal d) del mencionado artículo 8°. Requerido su informe, la SEREMI ha expuesto los argumentos en cuya virtud estima que ha actuado en conformidad a derecho, indicando que la existencia de los olores que provocan molestias al correspondiente vecindario fue verificada por su personal al visitar determinadas viviendas aledañas al aludido plantel de cerdos, corroborándose lo alegado al respecto por vecinos del sector. Sobre esta presentación, también se han tenido a la vista los informes evacuados al efecto por las Subsecretarías de Salud Pública y del Medio Ambiente, y por la Superintendencia del Medio Ambiente. Pues bien, en cuanto a la calidad de ministros de fe de los funcionarios de la SEREMI, cabe anotar que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 5° y 67 del Código Sanitario, y 12, N° 2, y 13 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, compete a las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud velar porque se eliminen o controlen todos los factores, elementos o agentes que se encuentren en el medio ambiente que afecten la salud, la seguridad y el bienestar de la población. En relación con la función recién indicada y con lo prescrito en el actual artículo 89, letra a), del mencionado código -que señala que un reglamento establecerá las normas que se refieran a la conservación y pureza del aire y a evitar en él la presencia de materias u olores que constituyan una amenaza para la salud, seguridad o bienestar del hombre-, se encuentra vigente la preceptiva contenida en el aludido decreto N° 144, de 1961. Pues bien, el artículo 1° de dicho texto reglamentario previene que “Los gases, vapores, humos, polvo, emanaciones o contaminantes de cualquiera naturaleza, producidos en cualquier establecimiento fabril o lugar de trabajo, deberán captarse o eliminarse en forma tal que no causen peligros, daños o molestias al vecindario.”. De lo expuesto, es posible apreciar que es deber de las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud velar para que quienes desarrollan una actividad productiva no emitan olores que afecten la salud de la población y, por ende, que cumplan las obligaciones que les impone la normativa sanitaria que existe sobre la materia, tal como ocurre con la contemplada en el artículo 1° del citado decreto N° 144, de 1961. Precisado lo anterior, resulta pertinente consignar que conforme al artículo 155 del Código Sanitario los funcionarios de las SEREMIS han de realizar las actuaciones tendientes a comprobar la existencia de una infracción a dicho texto legal o a sus reglamentos -carácter que reviste el decreto en comento-, pudiendo practicar la inspección y registro de cualquier sitio, edificio, casa, local y lugares de trabajo, sean públicos o privados, en los términos que allí se enuncian. A su vez, el artículo 156 del mismo cuerpo legal prescribe que cuando en el ejercicio de tales labores fiscalizadoras los mencionados servidores públicos constaten la existencia de un ilícito, deben levantar un acta dejando constancia de los hechos que lo constituyen, como también firmar dicho documento, para lo cual tendrán el carácter de ministros de fe, lo que, por cierto, resulta aplicable respecto de las inspecciones y registros que ellos realizan en el ejercicio de su función de velar porque no se emitan olores molestos que afecten la salud de la población. Según consta de lo manifestado, es la propia ley la que confiere la calidad de ministros de fe a los funcionarios de la SEREMI, de manera que, atendido el principio de jerarquía normativa, ello no puede verse alterado por lo que dispongan normas de inferior rango, como son las previstas en el decreto N° 144, de 1961. En consecuencia, la circunstancia de que la autoridad administrativa, tratándose de los olores en comento, no haya fijado los métodos oficiales de análisis a que alude la letra c) del artículo 8° del citado decreto, no afecta el carácter de ministros de fe que tienen los indicados servidores públicos en razón de lo previsto en el artículo 156 del Código Sanitario. Sin perjuicio de lo concluido, es útil aclarar que el carácter de ministro de fe que el aludido literal establece respecto del personal del “Laboratorio Oficial” -mención que actualmente debe entenderse hecha a los correspondientes funcionarios del Instituto de Salud Pública de Chile (ISP)-, apunta a un ámbito diverso y específico, cual es el concerniente a los análisis de laboratorio que aquéllos deban realizar sobre los contaminantes atmosféricos, de acuerdo con las metodologías oficiales fijadas en base a aquella disposición reglamentaria, sin que la misma se refiera a las tareas fiscalizadoras que en la esfera de sus atribuciones ejecutan las SEREMIS. Por otro lado, es pertinente acotar que la falta de una metodología formalmente establecida para la medición de olores no puede obstar al cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico pone de cargo de la autoridad sanitaria, en orden a evitar que dichas emanaciones produzcan afectaciones a la salud de la población, más aún si se tiene en consideración que, a fin de cuentas, ello redunda en tutelar un derecho que la Constitución Política de la República garantiza a todas las personas, cual es el derecho a la protección de la salud, consagrado en el N° 9 de su artículo 19. Con todo, cabe hacer presente, en términos generales, que lo anterior no releva a las SEREMIS de observar el principio de imparcialidad que contempla el artículo 11 de la ley N° 19.880, conforme al cual los servicios públicos, tanto en la substanciación de sus procedimientos como en las resoluciones que adopten, deben actuar con objetividad y respetar el principio de probidad, el que, a su vez, les impone la obligación de emplear medios idóneos de diagnóstico, decisión y control, según se establece en el artículo 53 de la ley N° 18.575. Finalmente, en cuanto a la necesidad de que la autoridad sanitaria indique cuáles son las medidas que deben adoptarse para subsanar las irregularidades detectadas, cumple manifestar que ello debe analizarse caso a caso, debiendo atenderse, entre otros aspectos, a la subsistencia del riesgo o peligro de afectación de la salud pública, como también a los principios de eficiencia y eficacia que rigen el actuar de la Administración, en virtud de lo establecido en los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575. Ahora bien, en lo que atañe al caso en cuestión, debe anotarse que del análisis de la resolución exenta N° 1.071, de 2015, de la SEREMI -que, según se señalara, impuso una multa al señor Tapia Azócar por la situación existente en el “Plantel de Cerdos TAMAR”-, se aprecia que su resuelvo N° 2 previene que los funcionarios de la “Oficina Provincial Talagante” deben fiscalizar si se han subsanado la totalidad de las deficiencias consignadas en la parte expositiva de tal acto administrativo, apartado que indica en forma precisa cuáles fueron las anomalías detectadas, y que dan clara cuenta de que las labores a desarrollar son principalmente de limpieza en el lugar, de modo que no se advierte la existencia de una irregularidad en lo actuado al respecto por la SEREMI. Transcríbase a la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana, a las Subsecretarías de Salud Pública y del Medio Ambiente, y a la Superintendencia del Medio Ambiente. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante