Dictamen N° 49775/2020

Nº E49775 Fecha: 06-XI-2020 La Municipalidad de Paillaco consulta sobre la legalidad del oficio ordinario N° 45, de 2018, del Ministerio de Salud, que establece como requisito para las instituciones públicas que deseen formular y/o financiar iniciativas de inversión para las redes asistenciales del sector salud en el Sistema Nacional de Inversiones, contar con un certificado de pertinencia técnica de esa secretaría de Estado, regulando el procedimiento y las obligaciones que al efecto deben cumplirse Expone que una visación adicional desde el nivel central no sería necesaria tratándose de inversiones a ejecutar con financiamiento regional, como, precisamente, acontece con el proyecto de construcción del Centro de Salud Familiar de Paillaco Lautaro Caro Ríos, cuya tramitación se ha visto afectada por la exigencia del referido certificado, ya que a la fecha de formular la consulta que se atiende, este no había sido extendido. Requerido su informe, la Subsecretaría de Redes Asistenciales señala que el oficio impugnado fue emitido en el ejercicio de las facultades que la ley le reconoce al Ministerio de Salud para fijar la política y normas de inversión de la infraestructura y equipamiento de los establecimientos públicos que integran la red asistencial, y para velar por la efectiva coordinación de las redes asistenciales en todos los niveles de atención, que consagran los numerales 9 y 10 del artículo 4° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, de esa secretaría de Estado. Agrega que el certificado que tal oficio contempla tiene como finalidad alinear los requisitos de postulación con las directrices estratégicas definidas por el Ministerio de Salud y la gestión de sus redes asistenciales, e incorporar en las futuras proyecciones y formulaciones presupuestarias, sus costos operacionales e incrementos en recursos humanos. Precisa que, en lo sucesivo, el otorgamiento de los certificados de pertinencia en las iniciativas relacionadas con la atención primaria de salud será de cargo de los respectivos Servicios de Salud. A su vez, el Ministerio de Desarrollo Social y Familia informa que, conforme a lo dispuesto en la ley N° 20.530, le corresponde realizar el análisis técnico y económico respecto de todas las iniciativas de inversión pública presentadas por distintas reparticiones, aplicando para ello, las metodologías acordadas y aprobadas en cada caso, así como también los requerimientos de información para la postulación al proceso de inversión pública, y las normativas que rigen cada sector en forma particular. Precisa que tratándose de proyectos financiados a través del Fondo Nacional de Desarrollo Regional -lo que ocurriría con el proyecto de construcción del Centro de Salud Familiar de Paillaco Lautaro Caro Ríos- el Ministerio de Salud “deberá concurrir con parte del financiamiento de operación del dispositivo”. Finalmente, se tuvo a la vista el informe emitido por el Servicio de Salud Valdivia. En primer término, en cuanto a la evaluación del proyecto "Construcción CESFAM Lautaro Caro Ríos, Paillaco”, cabe consignar que, de acuerdo a la documentación examinada, si bien aquel fue inicialmente observado por incumplimiento de la exigencia prevista en el impugnado oficio N° 45, luego, tras un nuevo estudio de los antecedentes, la Subsecretaría de Redes Asistenciales le otorgó la pertinencia técnica a esa iniciativa, con fecha 17 de abril de 2019 (C42 N°1700/19). En razón de lo antes consignado, se advierte que la situación concreta que originó la consulta del municipio recurrente se encuentra solucionada. Sin perjuicio de lo anterior, corresponde analizar la legalidad del oficio ordinario N° 45, de 9 de enero de 2018, del Ministerio de Salud, que estableció un “procedimiento dirigido a instituciones públicas que deseen formular y/o financiar iniciativas de Inversión, Adquisiciones o Conservaciones para las Redes Asistenciales del Sector Salud en el Sistema Nacional de Inversiones”. Ese documento contempla la exigencia de que la correspondiente institución -ministerios, gobiernos regionales, secretarías regionales ministeriales, servicios de salud, municipalidades, entre otros- cuente con un certificado de pertinencia técnica de la Subsecretaría de Redes Asistenciales para llevar adelante el proyecto de que se trate. Al efecto, exige acompañar un resumen del proyecto respectivo, señalando su impacto en estrategia sanitaria, identificación de la institución financiera y la firma de quien ejercerá como unidad técnica del mismo. También regula la tramitación interna de la solicitud en el Ministerio de Salud y aprobada que sea, la forma y efectos de la incorporación del certificado de pertinencia técnica al Sistema Nacional de Inversiones. A fin de determinar la legalidad del citado oficio N° 45, de 2018, es necesario precisar, como cuestión previa, las atribuciones que el Ministerio de Salud tiene en la materia y las vías a través de las cuales estas deben ejercerse. Al respecto, cabe anotar que el numeral 9 del artículo 4° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, preceptúa que corresponde a esa cartera la función de “Fijar las políticas y normas de inversión en infraestructura y equipamiento de los establecimientos públicos que integran las redes asistenciales”. A su vez, el artículo 11 del decreto supremo N° 136, de 2004, del Ministerio de Salud -reglamento orgánico de esa secretaría de Estado-, dispone que ese ministerio es el encargado de formular el presupuesto sectorial. Al efecto, recabará la información de los organismos públicos que por su intermedio se relacionan con el Presidente de la República, “coordinará sus proyectos y fijará las prioridades financieras, determinará los proyectos de inversión a implementar y adoptará las demás medidas que sean necesarias”. Como puede apreciarse, al Ministerio de Salud le compete fijar las políticas y normas de inversión en infraestructura y equipamiento de los establecimientos públicos que integran las redes asistenciales, y también estudiar las necesidades y requerimientos en la materia. Asimismo, le corresponde proporcionar el insumo necesario para que el Ministerio de Desarrollo Social y Familia, dé cumplimiento a su cometido legal, previsto en la ley N° 20.530, de evaluar las iniciativas de inversión que soliciten financiamiento del Estado, para determinar su rentabilidad social y administrar el Sistema Nacional de Inversiones. Sin embargo, la emisión de un oficio ordinario no es la vía que legalmente corresponde para establecer las regulaciones que contiene el instrumento en referencia. En efecto, las decisiones que adopten los órganos de la Administración del Estado deben formalizarse a través del correspondiente acto administrativo, conforme a lo dispuesto por el artículo 3° de la ley N° 19.880, y no por medio de simple oficio ordinario, lo que deberá tenerse en cuenta en lo sucesivo (aplica criterio contenido en el dictamen N° 43.204, de 2016, entre otros). En cuanto al artículo 4°, N° 10, del citado decreto con fuerza de ley -también invocado en la especie-, cabe anotar que si bien al Ministerio de Salud le compete velar por la efectiva coordinación de las redes asistenciales en todos sus niveles, a través del Subsecretario de Redes Asistenciales, como asimismo, que -acorde con el artículo 8° de ese texto legal- este último debe vigilar el cumplimiento de las normas, planes y programas que “propone” a la autoridad, y coordinar su ejecución por los Servicios de Salud y los demás organismos que integran el sistema, tales funciones tienen que ejercerse en el marco de la normativa pertinente. En concordancia con lo señalado, las materias aludidas han sido normadas por el decreto supremo N° 136, de 2004, del Ministerio de Salud, en sus artículos 14 y 15, y en otros instrumentos de la misma índole. Finalmente, es útil considerar que el inciso primero del artículo 56 de la ley N° 19.378, Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, dispone que los establecimientos municipales de atención primaria de salud cumplirán las normas técnicas, planes y programas que sobre la materia imparta el Ministerio de Salud. En mérito de lo expuesto, esa secretaría de Estado debe arbitrar las medidas necesarias para regularizar la situación producida, gestionando, en su caso, la dictación del acto administrativo que legalmente corresponde. Saluda atentamente a Ud. JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República