Dictamen N° 52830/2020

Nº E52830 Fecha: 18-XI-2020 Se ha dirigido a esta Contraloría General don Jorge Piddo Dacaret, en representación de Jorge Piddo y Compañía Limitada, solicitando que esta Sede de Control ejerza sus facultades de fiscalización y determine las responsabilidades administrativas derivadas de diversas situaciones que se habrían producido durante el desarrollo del contrato “Ingeniería para el Diseño del Puente Ferroviario sobre el Río Biobío, Túnel y Sistemas Asociados”, celebrado entre esa firma y la Empresa de los Ferrocarriles del Estado (EFE), referidas, en lo medular, a dificultades en la ejecución de los trabajos por eventuales deficiencias del proyecto, no pago de los mayores gastos generales vinculados con lo anterior, irregularidades en la actuación de la comisión bipartita constituida para la resolución de controversias, negativa de otorgamiento de un certificado de obras ejecutadas y modificación unilateral del convenio en relación con los trabajos de arquitectura. Requerido su informe, la aludida empresa estatal señala, en síntesis, que las reclamaciones de la recurrente son infundadas, toda vez que “Desde un primer momento, el Consultor incurrió en atrasos e incumplimientos de los plazos estipulados en la programación inicial del contrato”. En ese sentido, añade que “durante el desarrollo de la ingeniería se presentaron variados problemas producto de la falta de coordinación entre los diseños de las distintas disciplinas, que eran empresas o profesionales contratados por el Consultor”, circunstancias que, en definitiva, justificaron la constitución de una comisión para la solución de controversias y el término anticipado del convenio. Al respecto, es menester señalar que el acuerdo de que se trata consistía, en general, en el desarrollo de la ingeniería de detalle para la posterior construcción de un nuevo puente ferroviario para pasajeros y carga -de tipo balastado- sobre el río Biobío, en el ramal Concepción-Curanilahue, y que fue adjudicado por licitación privada a Jorge Piddo y Compañía Limitada, por un monto de 212.799,07 unidades de fomento, estableciéndose un plazo de 390 días para su ejecución, a partir del 2 de agosto de 2017, de modo que su fecha de término se encontraba fijada para el 27 de agosto de 2018. Puntualizado lo anterior, y en lo que atañe a las dificultades en la ejecución de los trabajos y a los mayores gastos generales asociados a ello, la recurrente expone, en lo esencial, que los trabajos comenzaron “con muchos problemas debido a incongruencias en las Bases de Licitación, incorrecta definición de plazos para el cumplimiento de los hitos, sin definición de los tiempos de EFE para aprobación de los documentos, exigencia de un Cronograma de actividades con errores conceptuales de fondo”. Agrega que en razón de esas circunstancias las partes convinieron una reprogramación de las labores, por medio de un “Cronograma actualizado al 30 de marzo de 2018, que indicaba la fecha de término de las actividades del consultor el día 27 de febrero de 2019”, pero que, sin embargo, dicha modificación nunca fue formalizada por EFE. Por su parte, la mencionada empresa estatal afirma, en lo medular, que los retrasos en la ejecución de las obras se generaron por incumplimientos imputables al consultor, principalmente por la demora de la firma contratada por aquel para efectuar los sondajes, la que no se ajustó a los plazos ni a los requerimientos técnicos exigidos, y que a lo anterior “se suman otros incumplimientos en los ítems correspondientes al Diagnóstico ambiental, Ejecución de Topografía y Batimetrías, Norma y Documentos Técnicos del Proyecto y Estudio Hidráulico e Hidrológico”. Sostiene, además, que “la demora de los tiempos fue imputable a la propia empresa requirente y, en tal sentido, no corresponde que EFE asumiera los supuestos mayores costos que le habría significado” y, por último, que “no es efectivo que habría existido un acuerdo respecto del Cronograma Actualizado”, pues fue el propio consultor quien unilateralmente señaló una nueva fecha de término del contrato, lo que no fue aceptado por esa empresa estatal. Pues bien, en el contexto reseñado, y considerando, por una parte, que de la documentación analizada no consta que los contratantes hubieren acordado un aumento del plazo del convenio por las razones a que alude la interesada, y, por otra, que esta no aporta antecedentes que permitan acreditar las deficiencias del proyecto a que alude, ni las razones de hecho y de derecho que justificarían el pago de los mayores gastos generales reclamados, esta Sede de Control no advierte reparos que formular a EFE acerca de tales aspectos. A continuación, en lo que atañe a la actuación de la referida comisión bipartita, la recurrente señala, en síntesis, que en dicha instancia solo se lograron acuerdos en relación con el monto de las multas impuestas, pero que, sin embargo, no se dejó “constancia de los acuerdos parciales logrados”, particularmente en lo relativo al pago de los mayores gastos generales adicionales por extensión del plazo, los cuales, en su concepto, ascendían a 19.806,46 Unidades de Fomento. Ello, sin perjuicio de que no “se respetó el total original de Gastos Generales ofertado para los 13 meses de duración del proyecto, sino que se valorizó de acuerdo al porcentaje de avance logrado al 28 de febrero de 2019”. Por su parte, EFE indica que la mencionada comisión se constituyó conforme a lo dispuesto en las respectivas bases de licitación; que no procedía el pago de mayores gastos generales por cuanto los atrasos eran imputables al consultor; y, por último, que tampoco correspondía solucionar la totalidad de los gastos generales pactados, comoquiera que en esa instancia se convino el término anticipado del contrato y la suscripción de la liquidación y finiquito del mismo. Al respecto, es preciso anotar que el artículo N° 45 de las citadas bases indica, en lo que importa, que “a solicitud de cualquiera de las partes, se procederá sin dilación a formar una comisión bipartita, la que se reunirá las veces que fuere necesario a fin de proponer una solución recíprocamente aceptable”; que esta “establecerá su propio reglamento de funcionamiento, el que necesariamente deberá contemplar un mecanismo para dejar constancia fidedigna de lo acordado en ella y de los criterios y posiciones finales sustentados para cada parte en caso de discrepancias no dirimidas”; y que en caso de que estas subsistan se someterán a la justicia ordinaria. En virtud de lo anterior, aparece que a través de una carta de 26 de septiembre de 2018 el consultor solicitó la conformación de la aludida comisión para que esta se hiciera cargo “de solucionar las diferencias que se han suscitado entre los contratantes y que hasta la fecha no se han podido zanjar mediante gestión directa de las partes interesadas”. Se aprecia, también, que en virtud de esa instancia se suscribió un “Acta de Término Anticipado de Contrato de Común Acuerdo”, de fecha 27 de febrero de 2019, así como un instrumento denominado “Liquidación y Finiquito”, en el que se consignaron las multas aplicadas, los montos que debían ser pagados por lo efectivamente ejecutado y la restitución de las boletas de garantía de la consultora. Cabe anotar, además, que la cláusula cuarta de este último documento previene, en lo que importa, que “no subsiste obligación alguna a esta fecha emanada directa o indirectamente de la prestación de los servicios objeto del contrato” y que “Las partes se otorgan el más amplio, completo y total finiquito, renunciando expresamente a cualquier derecho a pago, indemnización, acción o cualquier otro tipo de reclamo que eventualmente tuvieren o pudieren corresponderle en relación a la ejecución de los trabajos, deberes y responsabilidades derivadas de la convención antes individualizada y de su ejecución”. Pues bien, en tales condiciones, esta Sede de Control es del parecer que la actuación de la comisión bipartita se ajustó a lo previsto en las bases respecto de su regulación como instancia de resolución de controversias, no advirtiéndose elementos ni antecedentes en otro sentido. Enseguida, en cuanto a la negativa de EFE a emitir un certificado que diera cuenta que los trabajos fueron ejecutados a su entera satisfacción, y considerando que la normativa del convenio no regula tal documento, esta Contraloría General no tiene reproche que formular respecto de lo obrado por aquella. Por último, en lo concerniente a la modificación unilateral del contrato respecto de los trabajos de arquitectura, la recurrente indica que en el mes de agosto de 2018, “por instrucciones directas de la gerencia del proyecto, estampadas en el Libro de Obras, se ordena la suspensión de los trabajos de arquitectura” -los que, según afirma, tenían un 60 % de avance-, “obligando a mi representada a contratar en forma directa, sin licitación, a una empresa de arquitectura de la zona”. A su turno, EFE señala que “ello obedeció estrictamente a definiciones técnicas y sociales” y que “obró en este tema con estricta sujeción al Contrato y a la Bases”. Aduce, asimismo, que producto del fracaso de las negociaciones para que se cumpliera en tiempo y forma el encargo, “se vio en la necesidad de realizar la contratación directa de los contratistas del consultor”, lo que constituyó “un ahorro significativo en relación al precio pactado originalmente”. Ahora bien, dado que lo manifestado por EFE no permite establecer con claridad las razones que justificarían tal actuación, su desarrollo en el tiempo ni su fundamento normativo en las bases, corresponde que esa empresa emita un informe jurídico que dé cuenta pormenorizada de esos aspectos, acompañando la documentación de respaldo e indicando las circunstancias de hecho y de derecho que resulten pertinentes, lo que deberá ser remitido a la Coordinación Nacional de Seguimiento y Apoyo al Cumplimiento de la División de Auditoría de este Órgano Fiscalizador, dentro del término de 20 días contado desde la recepción del presente oficio. Finalmente, y sin perjuicio de lo manifestado, se ha estimado del caso enviar copia de los antecedentes al Departamento de Medio Ambiente, Obras Públicas y Empresas de esta Contraloría General, para su conocimiento y fines pertinentes. Saluda atentamente a Ud., JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República