Dictamen N° 5414/2019

N° 5.414 Fecha: 22-II-2019 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Subsecretario de Redes Asistenciales, solicitando un pronunciamiento en relación con la posibilidad de que los servicios de salud celebren contratos de obra pública para la construcción de establecimientos asistenciales que forman parte de su Red Asistencial, en inmuebles municipales y privados. Al respecto se debe consignar, en lo que se refiere a la construcción de tales establecimientos en inmuebles particulares, que dado que los mismos solo pueden pertenecer a la aludida Red previo convenio con la autoridad correspondiente, no resulta posible la emisión de un pronunciamiento general como el planteado atendidas las diversas particularidades que pueden contener tales convenios, por lo que en esta oportunidad solo corresponder dictaminar acerca de la construcción de las referidas obras en inmuebles de propiedad municipal, en el marco de la atención primaria de salud de la ley N° 19.378. Precisado lo anterior, debe recordarse que los servicios de salud son servicios públicos descentralizados con personalidad jurídica y patrimonio propio, que cuentan con atribuciones para celebrar actos y contratos en el ámbito de sus competencias, acorde con el artículo 23 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud -que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley N° 2.763, de 1979-, en adelante el DFL. De este modo, los contratos de obra pública deben entenderse comprendidos dentro de esa atribución genérica, siempre, por cierto, que ellos se enmarquen en el cumplimiento de sus funciones. No se requiere, por tanto, de una disposición legal que confiera explícita y específicamente la atribución de celebrar ese tipo de contratos. En ese orden de ideas, es necesario determinar el alcance de las competencias que tienen los servicios de salud en relación con los establecimientos municipales de atención primaria de salud pertenecientes a su Red Asistencial. Pues bien, los Servicios de Salud, acorde con el artículo 16 del DFL, coordinadamente tendrán a su cargo la articulación, gestión y desarrollo de la Red Asistencial correspondiente, para la ejecución de las acciones integradas de fomento, protección y recuperación de la salud y rehabilitación de las personas enfermas. Por su parte, el artículo 17 del mismo texto dispone que “La Red Asistencial de cada Servicio de Salud estará constituida por el conjunto de establecimientos asistenciales públicos que forman parte del Servicio, los establecimientos municipales de atención primaria de salud de su territorio y los demás establecimientos públicos o privados que suscriban convenio con el Servicio de Salud respectivo, conforme al artículo 2° de esta ley, los cuales deberán colaborar y complementarse entre sí para resolver de manera efectiva las necesidades de salud de la población”. En seguida, debe anotarse que el artículo 4° del DFL preceptúa, en su numeral 9, que corresponde al Ministerio de Salud la función de “Fijar las políticas y normas de inversión en infraestructura y equipamiento de los establecimientos públicos que integran las redes asistenciales”, y, en su numeral 10, que debe velar por la efectiva coordinación de las redes asistenciales, en todos sus niveles. Por su parte, el Ministerio de Salud cuenta con una Subsecretaría de Redes Asistenciales encargada, en lo que interesa al presente pronunciamiento -artículo 8° del DFL-, de la articulación y desarrollo de la red asistencial, y que debe velar por el cumplimiento de las normas, planes y programas que propone al Ministerio de Salud, y coordinar su ejecución por los Servicios de Salud. La Red Asistencial de cada Servicio de Salud -según el artículo 18 del DFL- se organizará con un primer nivel de atención primaria, compuesto por establecimientos que ejercerán funciones asistenciales en un determinado territorio con población a cargo y otros niveles de mayor complejidad. Cabe añadir, que de acuerdo con el artículo 17 del decreto N° 140, de 2004, del Ministerio de Salud -que aprueba el Reglamento Orgánico de los Servicios de Salud-, en cada Servicio existirá un Consejo de Integración de la Red Asistencial, de carácter asesor y consultivo, presidido por el Director del Servicio, al que le corresponderá asesorar al Director y proponer todas las medidas que considere necesarias para optimizar la adecuada y eficiente coordinación y desarrollo entre la Dirección, sus establecimientos dependientes en todos los niveles de atención, los Establecimientos de Autogestión en Red y establecimientos municipales de atención primaria de salud. Asimismo, según el artículo 21 del citado reglamento, en cada servicio de salud existe un Departamento de Subdirección de Gestión Asistencial, encargado, en el ámbito de la articulación y desarrollo de la Red -letra d)-, del establecimiento de instancias de coordinación para la presentación y postulación de proyectos de inversión propuestos por los establecimientos dependientes. Por su parte, y en relación a los establecimientos municipales de atención primaria de salud pertenecientes a la Red Asistencial del respectivo servicio, cabe destacar que los artículos 59 de la ley N° 19.378 -que estable el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal-, y 20, 23, 24 y 25 del decreto N° 2.296, de 1995, del Ministerio de Salud -que aprueba el Reglamento de la misma ley-, contemplan las comisiones técnicas de salud intercomunal que se constituirán en cada jurisdicción de los servicios de salud para apoyarse, en lo que interesa, en el diseño de los proyectos de inversión. Como puede apreciarse de las disposiciones citadas precedentemente, los servicios de salud no solo tienen competencias para prestar las acciones de salud en establecimientos de su propiedad, sino también a través de otros establecimientos siempre que formen parte de la Red Asistencial en los términos que prevén los cuerpos normativos citados. Además, esa preceptiva establece la atribución para que los servicios de salud puedan, de acuerdo a los procedimientos y en las instancias que regula, efectuar inversiones en esos establecimientos. En ese contexto, las facultades de los servicios de Salud para celebrar actos y contratos -entre los cuales se comprenden los de obra pública- debe entenderse referida, como se indicó precedentemente, a todos aquellos contratos que se enmarquen en el desarrollo de sus funciones, las que se extienden a los establecimientos municipales de atención primaria pertenecientes a su Red Asistencial, en coordinación, por cierto, con el Ministerio de Salud. De este modo, y teniendo especialmente presente que los servicios de salud son los organismos que tienen competencia en relación a los proyectos de inversión en el marco de su Red Asistencial, no se advierte obstáculo para que pueden celebrar los contratos de obra para la construcción de establecimientos municipales de atención primaria. Ahora bien, para resguardar debidamente el cuidado y buen uso de los recursos públicos, que importan esas inversiones, procede que los municipios -titulares del dominio en que se construye el establecimiento de salud asistencial- manifiesten en la forma que sea procedente su voluntad para la ejecución de la respectiva obra pública, y los servicios de salud exijan a estos la suscripción de un convenio en que asuman las obligaciones que sean pertinentes a fin de asegurar debidamente dicha inversión, estableciendo la prohibiciones e inscripciones que sean del caso respecto del inmueble adscrito al sistema, y regulando las compensaciones a que haya lugar frente a situaciones que pudieran poner en riesgo el patrimonio público, todo lo cual es sin perjuicio, por cierto, de las responsabilidades que a estas entidades edilicias les corresponden por el eficiente y eficaz cumplimiento de sus funciones vinculadas a la salud municipal. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República