Dictamen N° 5612/2011

N° 5.612 Fecha: 28-I-2011 El Sindicato de Profesionales y Técnicos de Aguas Andinas S.A. solicita un pronunciamiento que determine que con arreglo a lo previsto en el artículo 19, N° 16, de la Carta Fundamental, solamente una parte de los trabajadores de la empresa antes mencionada se encuentran impedidos de declararse en huelga y que, por consiguiente, sería ilegal la resolución exenta N° 46, de 2009, de los Ministros del Trabajo y Previsión Social, Defensa Nacional, y Economía, Fomento y Reconstrucción, dictada en virtud de lo ordenado en el artículo 384 del Código del Trabajo, que incluyó a la totalidad de los trabajadores de dicha empresa. Al efecto expone que es necesario distinguir, a partir de la labor que cumplen, en cuáles de esos trabajadores puede recaer la referida prohibición, pues, a su juicio, “aquellos que tengan funciones cuya no ejecución no provoque directamente un detrimento a la vida y salud de la población, tienen el legítimo derecho de hacer uso de la huelga legal dentro del proceso de negociación colectiva”. Explica que el espíritu de la preceptiva antes mencionada es precisamente evitar tal detrimento como consecuencia de la huelga y que tratándose de las empresas que atienden el servicio de utilidad pública de agua potable y alcantarillado hay quienes realizan funciones esenciales para brindar dicho servicio y otros cuyas tareas son de distinta índole, como, por ejemplo, las de administración interna, los cuales en el caso de detener sus funciones no ponen en riesgo la integridad de la población. En el mismo sentido argumenta que la limitación contemplada en el referido precepto constitucional, mira al trabajador y no a la empresa en su totalidad, criterio que se compadecería con la necesidad de “hacer prevalecer las restricciones de declarar huelga al personal estrictamente necesario para garantizar la prestación del servicio esencial”. Enseguida, aduce que en cuanto a los trabajadores que atienden directamente funciones de servicio esencial, existen en la normativa sobre negociación colectiva, instituciones que permitirían asegurar la continuidad de tal servicio, como ocurriría con la constitución de equipos de emergencia, la contratación de personal de reemplazo o la posibilidad de que se decrete la reanudación de faenas, y hace presente que, en la actualidad las prestaciones en referencia son ejecutadas a través de subcontrataciones. A continuación, el sindicato recurrente señala que sus planteamientos concuerdan con los predicamentos que sobre la materia sustenta la Organización Internacional del Trabajo y con las normas internacionales de convenios ratificados por Chile, como los N°s. 87, de 1948, 98, de 1949, y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, conforme a cuyo artículo 8° los Estados parte del mismo se comprometen a garantizar el derecho a huelga, ejercido de conformidad a las leyes del país respectivo. Finalmente, destaca que en su opinión los tratados sobre derechos humanos ratificados por Chile tienen rango constitucional y que el derecho a huelga estaría dentro de aquellos que el artículo 5°, inciso segundo, de la Carta Suprema, obliga a los órganos del Estado a respetar y promover. Requerido su informe acerca de la presentación indicada, los Ministerios del Trabajo y Previsión Social, Economía, Fomento y Turismo, y Defensa Nacional, lo emitieron mediante oficios N°s 0172; 5260 y 6800/1665, todos de 2010, respectivamente. Ahora bien, en relación con el asunto planteado, la jurisprudencia administrativa -dictámenes N°s 37.849, de 2007, 53.479, de 2008, y 11.512, de 2009- ha sostenido que las empresas que atienden servicios de utilidad pública, por el solo hecho de encontrarse en esa situación deben incluirse en la nómina de entidades cuyos trabajadores no pueden declararse en huelga, que contiene la resolución conjunta de los citados ministerios, y que dicho predicamento es plenamente aplicable tratándose de las empresas titulares de concesiones sanitarias como Aguas Andinas S.A. En esta oportunidad el Sindicato recurrente, sin controvertir ese criterio, formula la hipótesis de que la restricción en comento no sería aplicable a la totalidad de los trabajadores de la citada empresa concesionaria, sobre la base de argumentos relacionados con la finalidad de la preceptiva que establece tal limitación, de lo cual infiere que sería ilegal la resolución que sin distinción alguna incluye a esa entidad en el pertinente listado. Al respecto cabe señalar, en primer término, que el artículo 19, N° 16, inciso sexto, de la Constitución Política, al disponer que no podrán declararse en huelga las personas que trabajen en entidades, de cualquier tipo, que atiendan servicios de utilidad pública, sólo contempla como requisito para que se configure el supuesto de esta norma, que el trabajador labore en empresas o corporaciones que desarrollan dicha actividad, sin prevenir exigencia alguna relacionada con el tipo de función que éste desempeñe dentro de las mismas. Siendo ello así, no corresponde que en la interpretación de este precepto constitucional, para determinar a quienes afecta la restricción en comento, ni para ningún otro efecto, se formulen distinciones respecto de las tareas que cumplen estos trabajadores en las concesionarias del servicio de utilidad pública. En concordancia con lo anterior, tampoco pueden recurrir a la ponderación de dicha circunstancia, las autoridades respectivas, al momento de incluir una empresa que presta ese género de servicios en el listado de entidades contenido en la resolución triministerial que deben dictar anualmente con arreglo a lo ordenado en el artículo 384 del Código del Trabajo, pues tal proceder infringiría derechamente la precitada norma de la Carta Suprema. Enseguida, acerca de lo afirmado en esta presentación en orden a que la restricción en comento habría sido prevista mirando a la situación de los trabajadores y no respecto de la empresa, cabe reiterar lo ya expresado en el dictamen N° 53.479, de 2008, en el sentido de que ella se establece atendiendo precisamente al hecho de que el trabajador labora en ciertas entidades cuyo funcionamiento en forma continua debe asegurarse por razones de interés general y concierne no sólo a la libertad de trabajo sino que a otras garantías constitucionales como el derecho a la protección de la salud, o a vivir en un ambiente libre de contaminación, y, en lo sustantivo, esta limitación mira al principio de servicialidad del Estado, previsto en el artículo 1°, inciso cuarto, de la Carta Fundamental, y que obliga a éste a promover el bien común. Por otra parte en cuanto a las argumentaciones tendientes a disminuir el alcance de la limitación en estudio, en orden a que podrían evitarse los efectos de una eventual paralización de actividades por la vía de recurrir a regulaciones particulares de la legislación laboral, tales como la organización de equipos de emergencia, contratación de personal de reemplazo o que se decrete reanudación de faenas, cabe precisar que no existe norma constitucional ni legal que habilite a la autoridad para sustituir el efecto impeditivo previsto expresamente en la referida disposición de la Carta Fundamental y en el artículo 384 del Código del Trabajo, por la aplicación de otras medidas que supuestamente pudieren paliar las consecuencias de un paro. Tampoco puede modificarse el alcance de las normas en estudio, atendiendo a la circunstancia de que para ejecutar parte de su trabajo, las concesionarias de servicios sanitarios recurran al régimen de subcontratación, pues como ya se ha dicho, tratándose de entidades que prestan un servicio de utilidad pública tal preceptiva no contiene reglas que permitan discriminar entre las empresas o los trabajadores en que recae la restricción que contempla, como, en la especie, se haría a través de la calificación de la forma o modalidades en que se opera dicho servicio. Por último, respecto de los convenios y documentos emanados de la Organización Internacional del Trabajo, que invoca el sindicato recurrente, debe anotarse que si bien ellos se refieren a temas como la promoción de la libertad sindical para negociar las relaciones de trabajo y de los procedimientos necesarios al efecto, la conveniencia de reglamentar las condiciones de empleo a través de contratos colectivos y el reconocimiento del derecho a huelga, no contienen declaraciones o estipulaciones que conciernan específicamente a la situación de las entidades que prestan servicios esenciales para la población, de manera que aun cuando, en su caso, hayan sido reconocidos por nuestro país e incorporados a la legislación interna, no tienen la virtud de modificar el claro sentido de la señalada disposición del artículo 19, N° 16, de la Constitución Política. En mérito de lo expuesto, esta Contraloría General debe desestimar lo solicitado por el Sindicato de Profesionales y Técnicos de Aguas Andinas S.A., declarando que no adolece de ilegalidad la inclusión de la mencionada empresa en la resolución exenta N° 46, de 2009, de los Ministros del Trabajo y Previsión Social, Defensa Nacional, y de Economía Fomento y Reconstrucción. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República