Dictamen N° 584348/2024

N° E584348 Fecha: 26-XII-2024 I. Antecedentes El Servicio de Salud Metropolitano Sur Oriente se ha dirigido a esta Contraloría General para consultar sobre la pertinencia de solicitar a los funcionarios regidos por las leyes Nos 18.834, 15.076 y 19.664, que desean realizar capacitaciones autogestionadas y por un lapso superior a 30 días, con mantención de sus remuneraciones, firmar un compromiso de devolución o permanencia post-formación, mediante la suscripción de una escritura pública ante notario, donde se establezca una cláusula penal cuyo monto será el que corresponde a las remuneraciones que se le pagarán mientras dure la capacitación o, alternativamente, la entrega de un documento de garantía pagadero a la vista por el monto de tales remuneraciones u otro tipo de garantías que sean útiles como forma de caucionar los recursos. Al respecto, sostiene que lo anterior tendría su sustento en lo establecido en los artículos 27, 30, 31 y 76, inciso segundo, de la ley N° 18.834, preceptiva que resulta aplicable de manera supletoria, por cuanto las leyes N°s 15.076 y 19.664 no poseen regulación especial en esta materia. Consultada al efecto, la Subsecretaría de Redes Asistenciales manifestó que, en el año 2012, impartió instrucciones a los Servicios de Salud respecto a la necesidad de sustituir el pagaré que se exigía a los profesionales médicos en los programas de formación de especialistas y subespecialistas para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones, por la suscripción de una cláusula penal contenida en una escritura pública, circunstancia que es acogida posteriormente en el dictamen N° 77.832, de 2016, de este origen, el cual señala, en síntesis, que procede que los beneficiarios de becas de especialidad y quienes accedan a programas de especialización mediante comisiones de estudio caucionen sus obligaciones de aquella manera. II. Fundamento jurídico El Estatuto Administrativo prevé en los artículos 26 y siguientes un régimen de capacitación de los funcionarios públicos, conforme al cual el financiamiento de la respectiva actividad de capacitación es de cargo del pertinente organismo y genera para el servidor los derechos a percibir su remuneración o descanso complementario, según sea el caso, contenidos en el artículo 30, como asimismo las obligaciones de asistencia a la actividad y de posterior permanencia en la Administración, reguladas en el artículo 31 del citado texto legal. En esa preceptiva, el incumplimiento del deber de permanencia solo tiene prevista como sanción la de restituir a la institución que le autorizó el respectivo perfeccionamiento, las sumas gastadas por tal motivo, por lo que de acuerdo con lo manifestado en los dictámenes Nos 35.772, de 1994 y 30.770, de 1997, entre otros, resulta improcedente imponer o convenir con los funcionarios que participan en aquellas actividades de capacitación o perfeccionamiento una caución para tales efectos. Ahora bien, conforme a lo manifestado en el dictamen N° 17.553, de 2016, de este origen, el régimen de capacitación antes descrito no constituye la única posibilidad que la ley N° 18.834 contempla para que un funcionario público pueda perfeccionarse con “apoyo” del organismo en que se desempeña, puesto que en el inciso segundo del artículo 76 de ese estatuto se advierte una alternativa diferente y más flexible para que el funcionario incremente sus competencias laborales. En efecto, luego de que su inciso precedente aborda los plazos de duración de las comisiones de servicio, el referido inciso segundo del artículo 76 prevé que “El límite señalado en el inciso anterior, no será aplicable en el caso de funcionarios designados en comisión de servicio para realizar estudios en el país o en el extranjero hayan sido o no hayan sido beneficiados con una beca. Con todo, dicha comisión no podrá exceder de tres años, a menos que el funcionario estuviere realizando estudios de posgrado conducentes al grado académico de Doctor, caso en el cual podrá extenderse por el plazo necesario para terminar dichos estudios, siempre que el plazo total no exceda de cinco años. El Jefe superior del servicio sólo podrá disponer estas comisiones, siempre que los estudios se encuentren relacionados con las funciones que deba cumplir la respectiva institución”. Al respecto, agrega el dictamen N° 17.553, de 2016, que aquella opción consiste en permitir, a través de una comisión de servicio, que esos servidores sigan estudios o realicen otras actividades de capacitación, de interés para el organismo estatal, fuera del régimen contemplado en los referidos artículos 26 y siguientes, ya sea porque corresponden a cursos excluidos por su artículo 28 -estudios de educación básica, media o superior y los cursos de postgrado conducentes a la obtención de un grado académico-, pero pagados por el funcionario con medios propios o por una beca, o porque aun siendo de aquellos que sí puede financiar la Administración de acuerdo a la enunciada normativa, esta carece de recursos para hacerlo de manera íntegra. Por su parte, el dictamen N° 33.037, de 1996, precisa que, dado que esa norma exige únicamente que las actividades correspondientes se encuentren relacionadas con las funciones que deba cumplir el servicio, no requiriendo que se vinculen exclusivamente con el desempeño funcionario, puede darse el caso de que un empleado solicite una comisión para realizar estudios en beneficio de su interés personal y que la jefatura la disponga “por ser también de interés para la repartición y existir relación con las funciones que presta la misma”, sin que el respectivo organismo esté obligado a solventar todos los gastos, lo que el funcionario debe aceptar formal y voluntariamente. En relación con el pago de remuneraciones, el citado dictamen N° 17.553, de 2016, puntualiza que, si la respectiva comisión no impide que el funcionario desarrolle su jornada de trabajo, tendrá el derecho a percibir la totalidad de sus remuneraciones, en caso contrario, la autoridad deberá ponderar la procedencia de su pago, determinando en el acto administrativo que formalice la comisión el porcentaje de los emolumentos que percibirá el interesado durante el tiempo que dure la actividad. Finalmente, la ley N° 18.834 no regula un régimen especial para las comisiones de estudio que contemple una obligación de permanencia y de rendir informes, como estaba previsto anteriormente para los funcionarios objeto de esas medidas en el Estatuto Administrativo contenido en el decreto con fuerza de ley N° 338, de 1960, del Ministerio de Hacienda, por lo que, tal como lo señala el dictamen N° 9.396, de 1991, no cabe, bajo la vigencia del nuevo régimen estatutario fijado en la ley citada en primer término, constituir una caución para garantizar esos deberes. III. Análisis y conclusión Como puede advertirse, las capacitaciones objeto de la presente consulta son aquellas que se llevan a cabo bajo la modalidad de una comisión de servicio con fines de estudio, regulada en el citado artículo 76, inciso segundo, de la ley N° 18.834, puesto que se trata de un perfeccionamiento que ha sido gestionado -y eventualmente financiado- por el propio funcionario y que la autoridad accede a conceder, manteniendo la remuneración del interesado. Ahora bien, a diferencia de lo que ocurre en el caso de los profesionales funcionarios que son beneficiarios de becas de especialidad o que acceden a programas de especialización mediante comisiones de estudio bajo la regulación contenida en las leyes Nos 15.076 y 19.664 -quienes deben caucionar el cumplimiento de sus obligaciones docente asistenciales y el período asistencial obligatorio-, el artículo 76 de la ley N° 18.834 -que regula las comisiones de servicio para realizar estudios fuera del régimen contemplado en los artículos 26 y siguientes de ese mismo texto legal-, no prevé respecto de los funcionarios objeto de las mismas una obligación de permanencia o de restitución de los recursos invertidos, por lo que no cabe exigirle a aquellos rendir una caución para tales efectos. Saluda atentamente a Ud., Por Orden de la Contralora General de la República VICTOR HUGO MERINO ROJAS Subcontralor General