Dictamen N° 17553/2016

N° 17.553 Fecha: 04-III-2016 El Servicio Agrícola y Ganadero -SAG-consulta sobre la factibilidad de autorizar la ausencia de un funcionario durante la jornada de trabajo para asistir a ‘cursos, capacitaciones o estudios conducentes a un grado académico’ financiados íntegramente por el empleado, pero de interés para ese organismo público. En tal sentido pregunta si se ajusta a derecho su circular N° 518, de 2012, que así lo establece, agregando que no se deben recuperar las horas de la jornada de trabajo utilizadas en esas actividades, las que no deben exceder de 20 horas mensuales. Además ese instrumento deja abierta la posibilidad de pagar viáticos y pasajes dependiendo de la disponibilidad presupuestaria. Como cuestión previa y a propósito del tenor de la consulta, resulta útil referirse a las posibilidades que contempla la normativa aplicable a los funcionarios públicos en cuanto a la capacitación u otras formas de perfeccionar sus conocimientos o destrezas para el desarrollo de la labor. En tal contexto, el artículo 38 de la Constitución Política de la República prescribe, en lo que interesa, que una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes. En armonía con el indicado precepto constitucional, el artículo 20 de la ley N° 18.575 impone a la Administración del Estado la obligación de asegurar la capacitación y el perfeccionamiento de su personal, conducentes a obtener la formación y los conocimientos necesarios para el desempeño de la función pública. Por su parte, el párrafo 3° “De la capacitación” del título II de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, prescribe en su artículo 26 que “Se entenderá por capacitación el conjunto de actividades permanentes, organizadas y sistemáticas destinadas a que los funcionarios desarrollen, complementen, perfeccionen o actualicen los conocimientos y destrezas necesarios para el eficiente desempeño de sus cargos o aptitudes funcionarias”. Su artículo 27 distingue entre capacitación para la promoción, la destinada al perfeccionamiento y la de carácter voluntario. A continuación, su artículo 28 establece que los estudios de educación básica, media o superior y los cursos de post-grado conducentes a la obtención de un grado académico, no se considerarán actividades de capacitación y de responsabilidad del organismo. El inciso primero de su artículo 29 prescribe que “Las instituciones deberán distribuir los fondos que le sean asignados en programas de capacitación nacionales, regionales o locales, de acuerdo con las necesidades y características de las correspondientes funciones y siguiendo el orden de preferencia señalado en el artículo 27”. Su artículo 30 previene en el inciso primero que “En los casos en que la capacitación impida al funcionario desempeñar las labores de su cargo, conservará éste el derecho a percibir las remuneraciones correspondientes”. Agrega su inciso segundo que “La asistencia a cursos obligatorios fuera de la jornada ordinaria de trabajo, dará derecho a un descanso complementario igual al tiempo efectivo de asistencia a clases”. Seguidamente, el inciso primero de su artículo 31 dispone, en lo que importa, que “Los funcionarios seleccionados para seguir cursos de capacitación tendrán la obligación de asistir a éstos, desde el momento en que hayan sido seleccionados y los resultados obtenidos deberán considerarse en sus calificaciones”. Ello, de acuerdo a su inciso segundo, implicará la obligación del servidor de continuar desempeñándose en la institución respectiva o en otra de la Administración del Estado a lo menos el doble del tiempo de extensión del curso de capacitación. En este punto es dable precisar que el descanso a que se refiere el anotado artículo 30 alcanza a todas aquellas personas escogidas para los cursos a que alude el artículo 27, sin distinción alguna, toda vez que la asistencia a ellos es obligatoria para el personal una vez que ha sido seleccionado (aplica los dictámenes N os 29.520, de 1997; 56.259, de 2010 y 38.815, de 2013, de este origen). Como se observa, en cumplimiento del mandato constitucional y legal relativo a asegurar a los funcionarios de la Administración la ‘capacitación y el perfeccionamiento’ establecidos en la normativa antes trascrita, especialmente en los artículos 38 de la Carta Fundamental y 20 de la ley N° 18.575, el Estatuto Administrativo prevé un régimen de capacitación contenido en los referidos artículos 26 y siguientes que, atendido el tenor de toda esa preceptiva, hace colegir que el financiamiento de la respectiva actividad de capacitación es de cargo del pertinente organismo. En efecto, no resulta razonable considerar que la capacitación que se ordena a la Administración asegurar a sus empleados, que debe ser de responsabilidad de la primera y que impone obligaciones a los servidores, sea costeada, en todo o en parte, por estos últimos. Así, únicamente en caso que una acción de capacitación se enmarque en los presupuestos previstos en las normas antes citadas, se generan para el funcionario los derechos a percibir su remuneración o descanso complementario en su caso, contenidos en el anotado artículo 30, como asimismo las obligaciones de asistencia y de permanencia en la Administración reguladas en el artículo 31 estatutario. Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto, cabe considerar que el régimen antes descrito no constituye la única posibilidad que la ley N° 18.834 contempla para que un funcionario público pueda perfeccionarse con ‘apoyo’ del organismo en que se desempeña. En efecto, el inciso segundo de su artículo 76 -luego de que su inciso precedente se refiera a los plazos de duración de las comisiones de servicio- prevé que “El límite señalado en el inciso anterior, no será aplicable en el caso de funcionarios designados en comisión de servicio para realizar estudios en el país o en el extranjero hayan sido o no hayan sido beneficiados con una beca. Con todo, dicha comisión no podrá exceder de tres años, a menos que el funcionario estuviere realizando estudios de posgrado conducentes al grado académico de Doctor, caso en el cual podrá extenderse por el plazo necesario para terminar dichos estudios, siempre que el plazo total no exceda de cinco años. El Jefe superior del servicio sólo podrá disponer estas comisiones, siempre que los estudios se encuentren relacionados con las funciones que deba cumplir la respectiva institución”. Al respecto, los dictámenes N os 12.728, de 1995 y 42.848, de 2001, de este origen, han manifestado que aquella disposición contempla una regla excepcional que permite, si concurren las reglas que ella prevé, la designación de personas en ‘comisión de estudios’ para efectuar aquellos cursos excluidos de las actividades permanentes y sistemáticas de capacitación de que trata el párrafo 3° del título II del Estatuto Administrativo y al margen de esa preceptiva. Este último pronunciamiento, entre otros, agregó que la circunstancia que tal clase de comisión se pueda ordenar solo en la medida que ‘los estudios que los funcionarios realicen en su virtud se encuentren relacionados con las labores que cumple la institución en que se desempeña’, obedece a que aquellos constituyen cursos de perfeccionamiento que responden a la necesidad del servicio de contar con una dotación especializada para el cumplimiento de sus fines. Ahora bien, de acuerdo al dictamen N° 3.901, de 2007, entre otros, el carácter excepcional de la norma en análisis no significa que mediante tal mecanismo se puedan financiar aquellos estudios que prohíbe el anotado artículo 28 -ya que la Administración se encuentra impedida de hacerlo según esa norma-, sino que permite que quien se encuentre perfeccionándose conserve su cargo durante el tiempo necesario para realizar sus estudios. Además, es útil indicar que de acuerdo a los dictámenes de este origen N os 19.999, de 1999 y 7.817, de 2006, dicha ‘comisión de estudios’ constituye una especie de ‘comisión de servicio’, en atención a que una vez dispuesta se traduce en una obligación que se impone al funcionario en orden al cumplimiento de tales actividades de perfeccionamiento, que dicen relación con la naturaleza y fines del organismo y con las labores que el empleado debe desarrollar de acuerdo a su cargo. El último oficio recién mencionado agrega que, en razón de ello, la autoridad administrativa se encuentra provista de amplias facultades que le permiten, entre otros asuntos, otorgar esas medidas, prorrogarlas, establecer sus condiciones y hacerlas cesar. Incluso puede ordenarlas de manera tal que impidan totalmente al funcionario desempeñar su cargo (aplica los dictámenes N os 4.568, de 1979; 24.573, de 2000 y 7.817, de 2006, de esta Contraloría General). En este punto, el dictamen N° 33.037, de 1996, de este origen, precisó que dado que la norma de que se trata exige únicamente que las actividades correspondientes se encuentren relacionadas con las funciones que deba cumplir el servicio, no requiriendo que se vinculen exclusivamente con el desempeño funcionario, puede darse el caso de que un empleado solicite una comisión para realizar estudios en beneficio de su interés personal y que la jefatura la disponga “por ser también de interés para la repartición y existir relación con las funciones que presta la misma”. Conforme se desprende del citado pronunciamiento, en esa hipótesis puede disponerse una ‘comisión de estudios’ en que el respectivo organismo no esté obligado a solventar todos los gastos -en la situación atendida por ese oficio el funcionario pagaría sus pasajes de ida y vuelta- agregando que, en tal caso, el empleado debe así aceptarlo formal y voluntariamente. Añade el dictamen N° 15.415, de 1997, de este origen, que bajo dicha fórmula no se perjudica a los empleados que tienen la posibilidad de cursar estudios de utilidad para el servicio, pero también de provecho para ellos y que se desempeñan en organismos que no se encuentran en condiciones de solventar los gastos que aquellos implican, pudiendo mediante tal proceder renunciarse incluso a los pertinentes viáticos. Como se advierte de la norma en examen y de la citada jurisprudencia de esta Entidad de Control, si bien la capacitación regulada en los artículos 26 y siguientes del Estatuto Administrativo constituye la forma en que el legislador ha acatado, de manera integral, el mandato constitucional y legal de asegurar al personal de la Administración la capacitación y perfeccionamiento, del aludido inciso segundo de su artículo 76 aparece una alternativa diferente y más flexible para que el funcionario incremente sus competencias laborales, con la colaboración del organismo en el que se desempeña. Aquella posibilidad consiste en permitir, por medio de una especie de comisión de servicios, que esos servidores sigan estudios o realicen otras actividades de capacitación -de interés para el organismo estatal- fuera del régimen contemplado en los artículos 26 y siguientes del referido texto estatutario, ya sea porque corresponden a los cursos excluidos por su artículo 28, pero pagados por el funcionario con medios propios o por una beca, o porque aun siendo de aquellos que sí puede financiar la Administración de acuerdo a la enunciada normativa, ésta carece de recursos para hacerlo de manera íntegra. En este punto conviene agregar que una medida como la antes expuesta no necesariamente significa liberar a los servidores de ejercer sus funciones mientras duren los pertinentes estudios, ya que ello dependerá de la jornada en que deban seguirse estos últimos, debiendo la autoridad, para determinar la extensión del permiso que ello puede involucrar, ponderar el nivel de exigencia de la actividad, lo que incluye tanto el tiempo para asistir a clases como aquel necesario para llevarla a buen término (aplica criterio contenido en el dictamen N° 7.817, de 2006). Por último, en cuanto al pago de los estipendios correspondientes al tiempo durante el cual se desarrolla la ‘comisión de estudios’, es dable indicar que el artículo 77 del Estatuto Administrativo, a propósito de las comisiones que deban efectuarse en el extranjero, indica que el decreto que se dicte al efecto “especificará si el funcionario seguirá ganando en su totalidad o en parte de ellas las remuneraciones asignadas a su cargo u otras adicionales, en moneda nacional o extranjera, debiendo indicarse la fuente legal a que deba imputarse el gasto y el plazo de duración de la comisión”. Al respecto se debe precisar que tal disposición se refiere a las comisiones de servicio en general, por lo que resulta aplicable a aquellas cuyo objeto particular sea la realización de actividades académicas o cursos por los que se consulta. Así, para el caso de las ‘comisiones de estudio’ en el extranjero, es útil manifestar que aun cuando aquellas deban relacionarse con las funciones que cumpla la respectiva institución, debe considerarse para adoptar la decisión acerca de la mantención de los estipendios, en primer término, tanto el origen de la pertinente solicitud como la preponderancia del interés propio del funcionario en la actividad. De igual forma, en este punto es menester tener en cuenta también el deber de velar por la eficiente e idónea administración de los recursos y la continuidad del servicio, consagrados en los artículos 3°, 5° y 28 de la ley N° 18.575; el provecho real que reporta para la institución los estudios o actividades de capacitación o perfeccionamiento y la extensión de estos, sin perjuicio de cualquier otro factor que sea del caso considerar. Ahora bien, tratándose de quien es comisionado en el territorio nacional para las tareas recién enunciadas, es preciso tener en cuenta, en primer término, que si ellas no impiden el desarrollo de la jornada de trabajo, esta deberá ser cumplida por el funcionario y, por ende, tiene el derecho a percibir la totalidad de sus remuneraciones. En caso contrario, y aun cuando no exista una norma similar a la contenida en el citado artículo 77 estatutario, la autoridad debe ponderar los mismos elementos antes enunciados para determinar la procedencia del pago de las remuneraciones, determinando en el acto administrativo que formalice la comisión el porcentaje de los emolumentos que percibirá el interesado durante el tiempo que dure la actividad. Dicho todo lo anterior, y en lo que atañe a la situación consultada por el SAG, consta en su presentación y en su circular N° 518, de 2012, que las acciones o estudios por los que se consulta son de interés para ese organismo; que son financiados por los respectivos funcionarios; que se autoriza un máximo de 20 horas mensuales de ausencia, sin necesidad de devolver ese tiempo y que, eventualmente, se les concederán viáticos si existe presupuesto para ello. En tales condiciones, cabe señalar que dicho documento se enmarca en la hipótesis contemplada en el citado inciso segundo del artículo 76 y en la jurisprudencia que ha interpretado dicha disposición, por lo que se ajusta a derecho aquella forma de proceder y la referida circular, en lo pertinente, debiendo el organismo de que se trata designar en ‘comisión de estudios’ a los empleados que realicen tales actividades. Por último, atendidas las consideraciones expuestas en el presente pronunciamiento, se complementa el dictamen N° 37.637, de 2015, de este origen, cuyas conclusiones -que reconocen el derecho a descanso y a no devolver el tiempo de la jornada ordinaria empleado en los estudios de que se trata- deben acotarse a los casos en que la actividad ha sido financiada en su totalidad por el respectivo organismo público por corresponder a una de aquellas reguladas en el párrafo 3° del título II del Estatuto Administrativo. Asimismo se reconsidera el dictamen N° 68.113, de 2014, de este origen, en el sentido que si los estudios que cursan los funcionarios del Hospital San Juan de Dios a que se refiere tal pronunciamiento ‘están relacionados con las funciones de esa institución’, tal repartición puede designarlos en ‘comisión de estudios’ de acuerdo a las consideraciones antes expresadas. Transcríbase al Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, a la Subsecretaría de Redes Asistenciales, al Servicio de Salud Metropolitano Occidente, al Hospital San Juan de Dios, a la Secretaría General y a la División de Personal de la Administración del Estado de esta Entidad de Control y a todas las Contralorías Regionales. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República