Dictamen N° 59825/2009

N° 59.825 Fecha: 29-X-2009 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Intendente de la Región de Los Lagos, solicitando la reconsideración de los oficios N°s. 8.889 y 9.719, ambos de 2008, de la Contraloría Regional respectiva, mediante los cuales devolvió sin tramitar la resolución N° 211, de 2008, del Gobierno Regional, que aprueba el convenio mandato suscrito con la Comisión Nacional del Medio Ambiente, representada por su Directora Regional, para que esta Comisión, en calidad de unidad técnica, ejecute el proyecto “Reposición Pasarelas Valle El Callao, Sendero de Chile”. Por su parte, la Directora Regional de Los Lagos de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, requiere que se reconsidere el criterio contenido en los mismos oficios y aporta diversos antecedentes al efecto. Cabe indicar, desde ya, que los oficios N°s. 8.889 y 9.719, citados, señalan que el órgano mandatario, conforme a la ley N° 19.300, de Bases Generales del Medio Ambiente, carece de competencia en materia de obras públicas, lo que le impide participar como órgano técnico para la ejecución de las labores señaladas en el convenio mandato aludido. Sobre el particular, procede consignar que el artículo 7°, inciso primero, de la Constitución Política de la República, dispone que los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley. En similar sentido, el artículo 2° de la ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, establece que los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la Constitución y a las leyes, deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico. De las normas transcritas, se desprende que tanto el Gobierno Regional de Los Lagos como la Comisión Nacional del Medio Ambiente deben estar legalmente habilitados para proceder de la manera estipulada en el convenio aprobado por la resolución N° 211, aludida. En el caso que se analiza, la autoridad regional, para los efectos de fundamentar su actuación, ha invocado lo dispuesto en el artículo 24, letra h), de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, que establece que el Intendente, en su calidad de órgano ejecutivo del Gobierno Regional, está autorizado para representarlo judicial y extrajudicialmente, pudiendo ejecutar los actos y celebrar los contratos de su competencia o los que le encomiende el Consejo. Ahora bien, para que un órgano público encargue a otro la realización de acciones que corresponden a su competencia, se requiere de una autorización legal al efecto. En la especie, atendidos los términos del convenio mandato que se examina, se advierte que su fundamento legal se encontraría en el artículo 16 de la ley N° 18.091, cuyo inciso cuarto prevé, en lo que interesa, que se podrá encomendar a los organismos técnicos del Estado, por medio de un mandato completo e irrevocable, la licitación, adjudicación, celebración de los contratos y la ejecución de estudios, proyección, construcción y conservación de obras de cualquier naturaleza que hayan sido previamente identificadas. Agrega que el cumplimiento del mandato quedará sujeto a los procedimientos, normas técnicas y reglamentarias de que dispone el organismo mandatario para el desarrollo de sus propias actividades. Así, y en concordancia con lo señalado en ese cuerpo legal, la cláusula cuarta del convenio mandato en comento determina que las funciones asumidas por la Comisión comprenden, esencialmente, la confección de bases administrativas y especificaciones técnicas, licitación de la obra, análisis y adjudicación de propuestas, celebración del contrato con el adjudicatario, supervisión y fiscalización técnica del proyecto en sus diversas etapas hasta la recepción y liquidación final. Al mismo tiempo, el convenio atribuye a la Comisión Nacional del Medio Ambiente el carácter de “unidad técnica” y, en ese sentido, la cláusula décimo tercera consagra que “las partes dejan establecido que en el desempeño de las funciones que por este Convenio se le encarga a la Unidad Técnica, ésta se regirá por las normas que le son propias en el ámbito de sus atribuciones”. En el mismo orden de ideas, la cláusula tercera del convenio radica en el mandante -el Gobierno Regional de Los Lagos- la gestión financiera del proyecto y la cancelación de los estados de pago respectivos. A su vez, la cláusula octava especifica, en lo que atañe a este caso, el monto máximo a pagar por el mandante por concepto de gastos administrativos. Precisado lo anterior, corresponde dilucidar si la Comisión Nacional del Medio Ambiente puede actuar como mandataria en el convenio mandato en estudio, conforme a la normativa indicada. Al respecto, y en atención a lo ya señalado, un elemento esencial para encomendar acciones en virtud de un convenio mandato como el de la especie, y al tenor del citado artículo 16, consiste en que las obras se confíen a un organismo técnico del Estado, y que su ejecución quede sujeta a los procedimientos y normas técnicas y reglamentarias de que dispone el organismo mandatario para el desarrollo de sus propias actividades. Ahora bien, la Comisión Nacional del Medio Ambiente se rige por la ley N° 19.300, que constituye su ley orgánica y, además, determina sus funciones, cuerpo legal en el que no se advierten disposiciones que la faculten para ejecutar obras ni, por ende, que establezcan procedimientos y normas técnicas que le permitan llevar a cabo las funciones que especifica la citada cláusula cuarta del convenio mandato, circunstancia que no se ve modificada por el hecho de que la ejecución del proyecto tenga implicancias ambientales. Al efecto, se debe tener presente que la jurisprudencia de esta Entidad de Control ha señalado que las “unidades técnicas” sólo pueden ejecutar trabajos para los cuales cuenten con facultades expresas (aplica criterio contenido en el dictamen N° 22.065, de 1987). Así también, ha considerado que un “órgano técnico” es una entidad del Estado que tenga la facultad legal para desarrollar las tareas de que se trate (aplica criterio contenido en el dictamen N° 30.153, de 2006). En consecuencia, en mérito de lo expuesto, menester es concluir que la Comisión Nacional del Medio Ambiente no puede actuar como mandataria en el convenio mandato aprobado mediante la resolución N° 211, citada, al no estar legalmente habilitada para cumplir con el cometido que se le encarga, debiendo en consecuencia ratificarse lo concluido en los oficios N°s. 8.889 y 9.719, ambos de 2008, de la Contraloría Regional de Los Lagos. Por otro lado, atendidas las precisiones que sobre la materia ha formulado la Directora Regional de Los Lagos de la Comisión Nacional del Medio Ambiente acerca del sentido y finalidad perseguida con el pacto de que se trata, y que no se reflejan en el convenio examinado, cabe hacer notar que lo antes concluido es sin perjuicio de que para tal efecto pueda recurrirse a otra modalidad jurídica -como, por ejemplo, un convenio de colaboración que se suscriba con otras entidades públicas que actúen en el ámbito de sus respectivas competencias-, teniendo presente que el artículo 17, letra b), de la ley N° 19.175, dispone que una de las funciones de los Gobiernos Regionales en materia de ordenamiento territorial es participar, en coordinación con las autoridades nacionales y comunales competentes, en programas y proyectos de dotación y mantenimiento de obras de infraestructura y de equipamiento en la Región. En tal caso, en el convenio que se suscriba a tal fin por los organismos pertinentes se deben fijar los términos del mismo, precisándose las obligaciones que cada uno asume, la naturaleza de los bienes en los que se efectuarán las actividades de colaboración, y toda otra estipulación que permita cautelar el interés público comprometido en la ejecución del convenio, debiendo enmarcarse siempre dentro de las competencias legales propias de cada organismo. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República