Dictamen N° 61496/2009

N° 61.496 Fecha: 5-XI-2009 Mediante oficio N° 31-2009./P., ingresado a esta Contraloría General el 2 de noviembre de 2009, la Corte de Apelaciones de Santiago ha requerido informe a esta Entidad Fiscalizadora en relación con el recurso de protección interpuesto por la Asociación de Profesionales y Técnicos Municipales de La Florida y otros, y que ese Ilustrísimo Tribunal tramita bajo el rol N° 658-2009. El recurso de protección mencionado, interpuesto por un grupo de funcionarios municipales, a través de sus respectivas agrupaciones gremiales, impugna el dictamen N° 50.142, de 9 de septiembre de 2009, de este Organismo de Control. Este pronunciamiento, junto con referirse a otras materias, resolvió una consulta en la que se requería precisar el alcance de los dictámenes N°s 8.466, de 2008, y 44.764, de 2009, de este origen, en el sentido de esclarecer si las entidades edilicias que, interpretando el primero de los pronunciamientos citados, pagaron a sus funcionarios el incremento contemplado en el artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980, calculándolo sobre el total de las remuneraciones imponibles, esto es, de un modo diverso al previsto en este último texto normativo, deben requerir la devolución de los montos mal percibidos por ese concepto. Al efecto, se concluyó en dicho documento, que los municipios que han calculado el señalado incremento aplicando el factor que corresponde a remuneraciones afectas a cotizaciones previsionales, creadas o establecidas con posterioridad al 28 de febrero de 1981, deben corregir dicho cálculo, considerando sólo los emolumentos anteriores a esa data. En ese contexto, precisó el dictamen impugnado, dichas municipalidades deben requerir la devolución de los estipendios mal pagados a sus funcionarios, puesto que de lo contrario se generaría un enriquecimiento sin causa a favor de aquéllos, en desmedro del patrimonio municipal, sin perjuicio del derecho de los respectivos servidores públicos para solicitar las facilidades para su reintegro o la condonaciones a que hubiere lugar. Finalmente, se hace presente en ese pronunciamiento, que las municipalidades que no pagaron el aludido incremento aplicando el erróneo procedimiento de cálculo ya descrito, deben abstenerse de actuar en ese sentido. Ahora bien, de acuerdo a lo expuesto por los actores, el dictamen impugnado constituye una actuación del Contralor General que vulnera sus derechos de igualad ante la ley y de propiedad, asegurados en los numerales 2 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, de acuerdo con los argumentos que más adelante se desarrollan. Por tal razón, los recurrentes solicitan a V.S. Ilustrísima que se acoja dicha acción constitucional, dejando sin efecto el dictamen N° 50.142, de 2009, de esta Contraloría General, por ilegal, arbitrario y contrario a la Carta Fundamental y a los tratados internacionales de derechos humanos, ordenando el pago de las sumas correspondientes calculadas de acuerdo con el nuevo sistema que, a su juicio, contiene el citado dictamen N° 8.466, de 2008. I.- RELACIÓN DE LOS HECHOS: Respecto a la materia planteada, para mejor comprensión de V.S. Ilustrísima es necesario efectuar una relación de los hechos que motivaron la emisión del dictamen N° 50.142, de 2009, para luego expresar las consideraciones previas y de fondo, que, a juicio de esta Entidad Contralora, hacen inadmisible la acción de protección impetrada, o que, en definitiva, determinan el rechazo de la misma, en todas sus partes. Sobre la materia cabe señalar, en primer término, que de acuerdo con el inciso segundo del artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980, la reiterada jurisprudencia de este Órgano Fiscalizador contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 329, de 2006, 40.282, de 1997, y 27.108, de 1983, ha concluido que el incremento de que se trata sólo ha podido beneficiar a aquellos estipendios, asignaciones y remuneraciones imponibles que existían en el régimen remuneratorio vigente al 28 de febrero de 1981. Enseguida, se debe informar que con ocasión de la consulta formulada por un funcionario del Servicio de Salud Araucanía Sur, acerca de la posibilidad de percibir el incremento del artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980, calculado sobre determinadas remuneraciones que en esa oportunidad mencionaba y que eran anteriores a la data indicada precedentemente, mediante el dictamen N° 8.466, de 2008, se determinó que cualquier eventual derecho que le hubiera asistido para obtener las diferencias que pudiesen haberse originado se encontraba prescrito, pues habría transcurrido en exceso el plazo de que disponía para impetrar su pago. En ese contexto, en el tercer párrafo de dicho oficio, a modo simplemente introductorio del asunto examinado y sin que fuera una cita legal textual, pues ni siquiera era un asunto que se discutiera en ese momento, se expresa aquel "el artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980, señala, en lo pertinente, que los trabajadores dependientes afiliados a las instituciones de previsión indicadas en el artículo 1° de ese cuerpo normativo, mantendrán el monto líquido de sus remuneraciones, para lo cual se incrementarán éstas, en la parte afecta a imposiciones, mediante la aplicación de los factores que la misma norma indica, que en el caso de los Empleados Públicos corresponde a un 13,05%.". Sin embargo, algunas municipalidades, valiéndose de esa parte del dictamen N° 8.466, de 2008, entendieron que la Contraloría General había variado su interpretación de la norma, en el sentido que se estaba autorizando una nueva forma de determinación del aludido beneficio, razón por la cual pagaron o estaban por pagar a sus funcionarios ese incremento calculándolo sobre el total de las remuneraciones imponibles, esto es, de una forma distinta a la prevista expresamente en ese texto normativo. En este punto, es menester destacar que buena parte de los municipios del país y el resto de los servicios públicos y órganos de la Administración del Estado, cuyos empleados también perciben el incremento en comento, han mantenido el cálculo de ese beneficio acorde con lo prescrito en el artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980, y en la jurisprudencia administrativa elaborada conforme a ese precepto, sin que hayan reclamado una determinación de tal estipendio de la manera planteada por los recurrentes. Luego, frente a esta supuesta nueva interpretación, diversas entidades edilicias y asociaciones de funcionarios municipales formularon una consulta a esta Contraloría General, destinada a precisar los términos del referido oficio N° 8.466, la que fue respondida en el dictamen N° 44.764, de 2009, el que reiterando la doctrina uniforme sobre la materia, aclaró tal pronunciamiento, en cuanto a que el incremento contemplado en la normativa antes aludida, debe calcularse aplicando el factor que corresponde sólo sobre las remuneraciones que al 28 de febrero de 1981 se encontraran afectas a cotizaciones previsionales, y no a las creadas o establecidas con posterioridad, las que no gozan del beneficio establecido por el legislador, tal como lo preceptúa el citado decreto ley. Finalmente, las dudas planteadas por varias municipalidades y funcionarios de las mismas, en torno a cómo proceder en los casos en que de hecho, el pago del incremento se había verificado erróneamente del modo descrito, o estaba por ejecutarse de esa manera, fueron respondidas en el dictamen N° 50.142, de 2009. En dicho pronunciamiento, como antes se expresara, se concluyó que las autoridades comunales que habían incurrido en el error antes expuesto, debían modificar su actuar y ajustar el cálculo del citado incremento; ordenando la devolución de las sumas mal pagadas y haciendo presente a los municipios que aún ni habían procedido de ese modo, que se abstuvieran de calcular ese beneficio aplicando el erróneo método ya descrito. II.- CONSIDERACIONES PREVIAS. Como cuestión previa al análisis de fondo de las alegaciones que se formulan en el recurso de autos, cabe manifestar que éste debe ser desestimado en todas sus partes por esa lltma Corte, en atención a las siguientes consideraciones: A.- EL RECURSO DE PROTECCIÓN DE LA ESPECIE NO ESTA FUNDADO EN UN DERECHO INDUBITADO. Los recurrentes manifiestan en su libelo que la emisión del dictamen N° 50.142, de 2009, ha infringido el derecho de propiedad al ordenar la devolución de las sumas que indica, respecto de aquellos funcionarios municipales que recibieron el pago de sus remuneraciones incrementadas en la forma anómala antes descrita, y al privar, a quienes no se les efectuó ese pago, de percibir un aumento de sus remuneraciones. Como se podrá advertir, la pretensión de los actores es infundada, en la medida que no busca, a través de ella, amparar el ejercicio legítimo de un derecho indubitado y no disputado -requisitos copulativos que han sido exigidos por la reiterada jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia-, sino que pretende, por esta vía, el reconocimiento de un derecho que, a su juicio, les corresponde, cuestión ajena a la naturaleza cautelar de la acción de autos. En efecto, la Excma. Corte Suprema en sentencia de 21 de agosto de 2006, rol N° 3.476, de 2006, que resolvió la apelación de un recurso de protección interpuesto por funcionarios municipales que dejaron de percibir la asignación qué en esa ocasión reclamaban, expresó en el considerando 5° "Que como puede apreciarse, en la especie, falta uno de los requisitos que precedentemente se indicó como básico para el planteamiento y acogimiento de una acción como la de la especie, esto es, la existencia de un derecho indiscutido pues mientras los recurrentes alegan tener derecho a percibir dicha asignación, la recurrida sostiene lo contrario, y no corresponde en este procedimiento cautelar resolver esa disputa.". En virtud de lo expuesto, ese lltmo. Tribunal debe rechazar la presente acción constitucional. B.- ASUNTO DE LATO CONOCIMIENTO. Desde otro punto de vista, es oportuno advertir que los recurrentes pretenden plantear ante V.S. Iltma. una controversia sobre la base de determinadas argumentaciones que sustentan en relación con la normativa referente a la materia que interesa, para impugnar el oficio emitido por este Organismo Fiscalizador, asunto que, por su propia naturaleza, es de lato conocimiento y absolutamente ajeno a la finalidad propia del recurso de protección. Lo anterior aparece de manifiesto de la sola lectura del libelo presentado por los actores, el que se refiere básicamente a la procedencia de retener las diferencias originadas durante el período en que, a su juicio, estuvo vigente una nueva interpretación de las normas pertinentes, y permitir su obtención a aquellos funcionarios municipales que no percibieron ese beneficio determinado de ese modo. El conocimiento de asuntos de esta naturaleza no es propio de una acción cautelar como la de la especie, y así lo ha reconocido la jurisprudencia de los Tribunales de Justicia, pudiendo citarse el fallo de la lltma. Corte de Apelaciones de Santiago, de fecha 29 de octubre de 2004, en el recurso de protección rol N° 3513-2004, el que dispuso en su considerando 4° que "... el amparo que solicitan los actores es además improcedente si se tiene en cuenta que la controversia que han planteado por esta vía es propia de un juicio declarativo de lato conocimiento, existiendo numerosos precedentes que demuestran que ha sido precisamente el ejercicio de la acción ordinaria el procedimiento idóneo para intentar el reconocimiento de los derechos cuya titularidad reclaman los recurrentes.". Se agrega en el considerando 5° de la misma resolución judicial "Que refuerza lo que se lleva dicho en torno a la improcedencia de esta acción cautelar, lo resuelto por la Excelentísima Corte Suprema en sentencia de 24 de marzo último, escrita a fs.93 en los autos Rol N° 7419-2003, que se tienen a la vista, que confirmó la pronunciada por una de las salas de la Corte de Apelaciones de Santiago, por lo que se rechazó un recurso de protección, esta vez deducido en contra de la Contraloría General de la República y en lo que hace suyo el razonamiento contenido en el fundamento 7° del fallo del Tribunal a quo, en cuanto dejó sentado que el posible derecho de los recurrentes al beneficio que impetran, no es susceptible de establecerlo en un procedimiento sumarísimo, no contradictorio, informal y esencialmente provisorio, como es el establecido para este recurso." Más específicamente, se debe considerar lo determinado por la lltma. Corte de Apelaciones de Santiago, en sentencia de 16 de septiembre de 2009, escrita a fs.102 en los autos Rol N° 150-2009, que en su considerando 3° estableció "Que, a mayor abundamiento, los hechos descritos sobrepasan los márgenes del recurso de protección, toda vez que aquéllos deben ser discutidos y probados en los procedimientos administrativo y judicial correspondientes, lo que se contrapone con la naturaleza cautelar de la acción de protección.". Dicha resolución judicial declaró inadmisible, por esa y otras razones, el recurso de protección interpuesto por un grupo de funcionarios municipales, distinto al de los actores, en contra del Contralor General de la República por haber emitido el dictamen N° 44.764, de 2009, es decir, una acción cautelar que versaba sobre el mismo asunto que ahora se analiza, aunque desde el punto de vista de la forma de cálculo del incremento previsto en el artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980, y no del pago del mismo, que corresponde al tema ahora tratado. Como puede apreciarse, la alegación de los actores requiere de un análisis lato, propio del juicio ordinario, que escapa absolutamente de los propósitos de la presente acción constitucional. III.- EN CUANTO AL FONDO DEL ASUNTO PLANTEADO. No obstante que esta Contraloría General estima que lo expuesto es suficiente para que esa lltma. Corte rechace en todas sus partes el presente recurso de protección, considera conveniente formular las siguientes precisiones en cuanto al fondo del problema planteado y a las aseveraciones del libelo en análisis. En primer término, es útil señalar que, de conformidad con el texto del artículo 20 de la Constitución Política de la República, son presupuestos necesarios para la procedencia del recurso de protección, la existencia de una acción u omisión ilegal o arbitraria, de la cual derive una privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de un derecho y que ese derecho sea de aquellos señalados específicamente por la disposición constitucional citada. Ahora bien, como se pasará a exponer, ninguno de los supuestos indicados concurre en la situación planteada por los recurrentes. A) SOBRE LA LEGALIDAD DEL DICTAMEN N° 50.142, DE 2009. Sobre este particular es necesario tener presente que la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, ha sostenido que un acto es ilegal cuando no se aviene a la normativa por la que debe regirse, supuesto que no ha ocurrido en relación a la emisión del dictamen N° 50.142, de 2009, por parte de esta Contraloría General. Para comprobar tal aseveración, resulta necesario referirse tanto a las atribuciones de esta Contraloría General para emitir, dicho pronunciamiento, como al cumplimiento de los requisitos de validez del mismo. A este respecto, cabe anotar que la facultad de este Organismo de Control para emitir dictámenes emana de lo dispuesto en el artículo 98 de la Constitución Política de la República y de su Ley Orgánica Constitucional, N° 10.336, en sus artículos 5° 6° y 9°. El artículo 98 de la Carta Fundamental encomienda a la Contraloría General de la República, como un organismo autónomo, entre otras atribuciones, la de ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administración, fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las Municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes, y desempeñar las demás funciones que le otorga su ley orgánica. Por su parte, la aludida ley N° 10.336 prescribe en sus artículos 5°, 6° y 9°, en lo que interesa, que corresponderá exclusivamente al Contralor informar por medio de dictámenes, entre otras materias, sobre el derecho a sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios, pensiones de retiro, jubilaciones y montepíos, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y los reglamentos que rigen a los servicios públicos sometidos a su fiscalización. De lo anteriormente expuesto, se infiere que el pronunciamiento en cuestión, se ha emitido de acuerdo a la habilitación que las mencionadas normas constitucionales y legales han otorgado a esta Contraloría General, especialmente, en lo referido a las asignaciones que pueden percibir los funcionarios públicos. Es útil destacar, además, que la actuación de este Organismo de Control al emitir el dictamen recurrido, se ha ajustado plenamente al ordenamiento jurídico, en cuanto ha cumplido con todos los requisitos de validez para que el aludido pronunciamiento tenga plena eficacia. En este mismo orden de consideraciones, conviene tener presente que esa Iltma. Corte en la sentencia de 20 de abril de 2006, en la causa rol N° 8317-2005, confirmada por la Excma. Corte Suprema, expresó en el considerando 13° "Que de acuerdo a lo expuesto en los fundamentos precedentes, el dictamen N° 57.151, de 2005, en que incide el presente recurso fue emitido por la Contraloría General de la República en uso de sus atribuciones legales y en materia de su competencia, pues corresponde precisamente a ese Órgano Contralor del Estado verificar el examen de la legalidad y constitucionalidad de los actos de la Administración". Puntualizado lo anterior, es menester referirse al argumento esgrimido por los recurrentes consistente en que el dictamen impugnado ha violado el principio de la confianza legítima en la actuación de la Administración, en el entendido que el dictamen N° 8.466, de 2008, significó una reconsideración de la jurisprudencia de esta Entidad de Control sobre el alcance del artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980, la que fue dejada sin efecto mediante el dictamen N° 44.764, de 2009, el que, por tanto, tendría aplicación sólo para el futuro, no pudiendo afectarse los derechos constituidos en el tiempo intermedio, como se efectúa precisamente en el citado dictamen N° 50.142, de 2009. En esta parte, el recurso de la especie pretende configurar un aparente vicio de legalidad, bajo una explicación que resulta inadmisible, por cuanto el punto inicial de la supuesta falta y sus consecuencias, se fundan en un hecho que no es tal, a saber, que el dictamen N° 8.466, de 2008, habría modificado la doctrina invariable, reiterada y acorde con el texto expreso del decreto ley N° 3.501, de 1980, que esta Entidad Fiscalizadora ha mantenido en materia de incremento de remuneraciones, cual es que ese beneficio debe calcularse aplicando el factor que corresponde sólo sobre las remuneraciones que al 28 de febrero de 1981 se encontraran afectas a cotizaciones previsionales, y no a las creadas o establecidas con posterioridad, las que no gozan del beneficio establecido por el legislador. En efecto, frente a la consulta de un funcionario de un Servicio de Salud que requería textualmente "la regularización del incremento dado por el artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980, a las remuneraciones imponibles del régimen dé la ley N° 15.076, vigente al 28.02.1981, pero que el Servicio de Salud no las liquidó incrementadas de esa forma, en el período Abril de 1996 a Diciembre de 2003, se determinó, como antes se expresara, que tal derecho se encontraba prescrito y la referencia a la disposición indicada sólo fue practicada a título introductorio o, si se quiere, con fines didácticos, pero en ningún caso con el objeto de modificar el tenor literal de esa norma y la jurisprudencia elaborada conforme a ella. Así, por lo demás, lo han entendido, como ya se dijo, la mayor parte de las municipalidades en el país, y, todos los demás órganos de la Administración de Estado, cuyos empleados perciben el incremento de remuneraciones determinado conforme a la normativa vigente al 28 de febrero de 1981, ninguno de los cuales ha interpretado el citado dictamen N° 8.466, de 2008, del modo como lo han planteado los recurrentes, ni menos han intentado recurso administrativo alguno ante esta Contraloría General, en orden a obtener ese beneficio calculado de ese modo. De esta manera, el dictamen N° 50.142, de 2009, sólo vino a aclarar la situación de los municipios que pagaron el incremento erróneamente y la de aquellos que estaban por incurrir en la misma falta, sin que pueda estimarse que se pronunció en relación a un caso en que existió un cambio de criterio jurisprudencial. Atendido lo anterior, resulta innecesario pronunciarse sobre todas las argumentaciones esgrimidas sobre este punto en el libelo presentado por los recurrentes, dado que las mismas se fundamentan en una premisa falsa. En conclusión, no hay ilegalidad en el dictamen impugnado. Finalmente, cabe anotar que si el dictamen N° 8.466, de 2008, hubiera reconsiderado la jurisprudencia de esta Entidad de Control sobre el alcance de la norma en comento, criterio que habría sido dejado sin efecto mediante el dictamen N° 44.764, de 18 de agosto de 2009, como lo pretenden los actores, lógico sería concluir también quo el hecho agravante estaría constituido por este último pronunciamiento, ya que lo dispuesto por el dictamen N° 50.142, de 2009, ahora cuestionado, no sería más que la lógica extensión de aquél, y siendo ello así, los recurrentes estarían fuera de plazo para haber interpuesto la presente acción cautelar. B) SOBRE LA FALTA DE ARBITRARIEDAD DEL DICTAMEN N° 50.142, DE 2009. Atendido que un acto arbitrario es aquel contrario a la justicia, a la razón o las leyes, es decir, producto de la sola voluntad o, capricho del que lo comete, tampoco dicho pronunciamiento puede constituirse en tal, por cuanto el ejercicio de la potestad dictaminante de esta Contraloría General comprende el análisis jurídico de las normas constitucionales y legales relativas, en este caso en particular, al incremento de remuneraciones previsto en el artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980. En efecto, es dable recalcar que esta Contraloría General, al emitir el pronunciamiento impugnado, se ciñó a las reglas de hermenéutica jurídica, teniendo en consideración, principalmente, la fuente normativa en que se establece el aludido beneficio, reiterando que la forma de cálculo de éste es la que se desprende del simple tenor literal de la norma y ordenando las devoluciones que resultaren pertinentes. Además, fundamentar la arbitrariedad en un supuesto cambio de criterio jurisprudencial por parte de esta Entidad de Control, carece, como antes se expresara, de asidero jurídico. En consecuencia, procede que ese Iltmo. Tribunal desestime la presente acción cautelar que se pretende en la especie, por cuanto el pronunciamiento impugnado no ha constituido una actuación arbitraria. C) CÁLCULO DEL INCREMENTO DE REMUNERACIONES ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 2° DEL DECRETO LEY N° 3.501, DE 1980. Para mejor ilustración de V.S. Iltma. es necesario referirse a la forma de determinación del aludido beneficio. Sobre el particular, es menester tener presente, que el artículo 1° del decreto ley N° 3.501, de 1980, establece las cotizaciones que, a partir de la entrada en vigencia de esa norma legal, esto es, desde el 1 de marzo de 1981, gravan las remuneraciones de los funcionarios dependientes afiliados a las entidades que indica, haciendo de cargo de éstos el integro de esas imposiciones para pensiones y seguridad social. Luego, el inciso primero del artículo 2° del referido decreto ley, previene que los trabajadores dependientes afiliados a las instituciones de previsión mencionadas en el artículo 1°, mantendrán el monto líquido de sus remuneraciones. A su turno, y a fin de compensar la mayor imponibilidad para pensiones y salud que han debido asumir los trabajadores afiliados a los regímenes previsionales que ese texto enumera, el inciso segundo del mismo artículo, preceptúa que "sólo para este efecto y para la aplicación de lo dispuesto en el artículo anterior, increméntanse las remuneraciones de estos trabajadores, en la parte afecta a imposiciones al 28 de febrero de 1981, mediante la aplicación de los factores que a continuación se indican", los que luego pasa a señalar. Por último, es del caso anotar que el inciso cuarto del referido artículo 2° dispone que esos incrementos "se aplicarán, en la misma forma, a los trabajadores que ingresen a entidades cuyas remuneraciones se fijen por ley.". Como se infiere de la preceptiva descrita -y tal corro lo ha sostenido esta Entidad de Control reiteradamente por más de 25 años, desde el dictamen N° 27.108, de 29 noviembre de 1983, hasta el impugnado dictamen N° 50.142, de 2009-, el incremento contemplado en la normativa antes aludida, debe calcularse aplicando el factor que corresponde sólo sobre las remuneraciones que al 28 de febrero de 1981 se encontraran afectas a cotizaciones previsionales, y no a las creadas o establecidas con posterioridad, las que no gozan del beneficio establecido por el legislador. Ahora bien, no resulta procedente acoger el argumento de los recurrentes, en el sentido que la interpretación el citado artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980, ha experimentado una modificación luego de la emisión del dictamen N° 8.466, de 2008, atendido que, como antes se explicara, no ha sido esa la intención, ni expresa ni tácita, de este Órgano de Control a la hora de elaborar ese documento, y ni siquiera era ese el objeto de la consulta planteada en esa oportunidad. En este contexto, cabe hacer presente a V.S. Iltma. que las cotizaciones que gravan las remuneraciones de lo trabajadores a partir del 1 de marzo de 1981, han sido objeto de diversas compensaciones con el objeto de mantener el monto líquido de las mismas, entre ellas, precisamente en materia municipal, la establecida en el artículo 31 de la ley N° 19.200, de modo que aceptar la tesis sostenida por los recurrentes implicaría establecer dos veces un mismo beneficio por una sola causa. D) FALTA DE GARANTÍAS CONSTITUCIONALES. Derecho de Propiedad: Los recurrentes afirman, en primer término, que el dictamen N° 50.142, de 2009, vulneró el derecho de propiedad asegurado en el artículo 19, N° 24, de la Constitución Política de la República, que tienen sobre las diferencias producidas como consecuencia del cálculo del mencionado incremento determinado sobre la base del factor que corresponde a remuneraciones afectas a cotizaciones provisionales, creadas o establecidas can posterioridad al 28 de febrero de 1981, montos de dinero otorgados a su favor que ya incorporaron en sus patrimonios, por lo que no pueden ser objeto de privación, ni menos de devolución. Al respecto, cumple con manifestar que si bien el artículo 19, N° 24, de la Carta Fundamental reconoce a todas las personas "el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorporales.", para contar con la protección constitucional es preciso que el derecho reclamado ingrese válidamente al patrimonio del afectado, lo que no se aprecia en la especie. En efecto, resulta necesario manifestar que cuando la ley concede algún beneficio de orden patrimonial, como ocurre en el caso en análisis, con el incremento de remuneraciones de que se trata, tal derecho no ha podido ingresar al patrimonio de una persona si éste no satisface todas las condiciones que el propio ordenamiento jurídico dispone para su debida percepción, y que, en la especie, se refieren precisamente a la exigencia básica de haber sido calculado en conformidad con lo previsto en la norma jurídica respectiva. Luego, es dable expresar que el derecho al estipendio antes aludido no ha podido verse afectado por la actividad de esta Contraloría General, ya que los reclamantes nunca han podido ejercer dominio sobre un beneficio cuya determinación y otorgamiento no cumplió con los requisitos legales para gozar de aquél, generándose respecto de esos funcionarios una situación de enriquecimiento sin causa, cuestión completamente contraria a nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido es oportuno tener en consideración que el recurso de protección ha sido concebido para cautelar "el legítimo ejercicio de los derechos y garantías" que indica, entre las cuales se encuentra el derecho de propiedad, por lo que quien carece de un título válido no puede ejercer ni reclamar legalmente lo que no le pertenece y, por ende, a quien no tiene la propiedad sobre un bien corporal o incorporal, nada puede amenazársele, ni nada puede perder, situación en que se encuentran los actores. En consecuencia, en lo que atañe al derecho invocado, es útil expresar que no se divisa cómo la emisión del dictamen N° 50.142, de 2009, ha podido implicar una privación, perturbación o amenaza al derecho de propiedad, como quiera que dicho pronunciamiento ha sido emitido, precisamente, en ejercicio de las facultades que le asisten a esta Contraloría General por mandato de la Constitución Política y de su Ley Orgánica, adoptado con estricta sujeción a derecho, considerando especialmente lo señalado en forma expresa en el artículo 2 del decreto ley N° 3.501, de 1980. Sostener un criterio contrario importaría establecer, que el artículo 19 N° 24 de la Carta Fundamental ampararía la percepción de dineros ingresados indebidamente al patrimonio de una persona, lo que, a todas luces, transgrede el sentido de la garantía en comento. Derecho a la igualdad ante la ley: En lo que concierne a este derecho, los actores lo estiman vulnerado, porque la Contraloría General habría cambiado su doctrina respecto a la interpretación del referido artículo 2° del decreto ley N° 3.501, de 1980, infringiendo con ello esa garantía al establecer un trato discriminatorio entre los funcionarios municipales que percibieron el incremento en la forma anómala descrita y aquellos que no alcanzaron a recibir ese beneficio calculado de esa manera. Sobre el particular, cumple anotar que dicha garantía debe ser entendida como una igualdad jurídica que impide que se establezcan en los textos legales o en sus interpretaciones generales, excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias. En relación con lo expuesto, cabe hacer presente a V.S. lltma. que la Contraloría General al fijar parámetros generales en el dictamen impugnado, aplicables a todos quienes se encuentran en la misma situación, en el sentido que las autoridades comunales que habían incurrido en el error descrito, debían modificar su actuar y ajustar a derecho el cálculo del citado incremento, ordenando la devolución de las sumas mal pagadas y haciendo presente a los municipios que aún no habían procedido de ese modo, que se abstuvieran de actuar en ese sentido, todo ello con el objeto de dar una correcta aplicación a la norma en estudio del decreto ley N° 3.501, de 1980, no ha establecido diferencias arbitrarias entre las personas afectadas por sus conclusiones, sino que muy por el contrario, ha dispuesto, en resumidas cuentas, que ningún funcionario municipal perciba el incremento de remuneraciones de una manera diversa a la prevista en ese texto normativo. Es más, con el razonamiento sostenido en el dictamen N° 50.142, de 2009, no sólo se iguala la situación de los empleados municipales que percibieron el incremento determinado indebidamente, con la de aquellos que -pese a solicitarlo- no lo recibieron así, sino que también se equipara al caso de los servidores de otros municipios y el resto de los empleados que son beneficiarios de ese estipendio, que nunca han hecho una petición, ni han obtenido el incremento calculado de ese modo. De lo contrario, es decir, de aceptarse la alegación de los recurrentes, sí se produciría una vulneración del derecho a la igualdad ante la ley, pues del total de beneficiarios del aludido incremento habría un grupo reducido de servidores que gozarían de aquel determinado sobre la base de un monto mayor al que jurídicamente corresponde, en desmedro de la mayoría de los empleados que percibirían ese beneficio en conformidad con la ley. En consecuencia, no se advierte cómo la Contraloría General al actuar dentro de las atribuciones que constitucional y legalmente le competen podría haber vulnerado la garantía constitucional de igualdad ante la ley. Principio de confianza legítima: Finalmente, los actores sostienen, a lo largo de toda su presentación, que el citado dictamen N° 50.142, de 2009, vulnera "el principio de confianza legítima depositada en la autoridad administrativa". Al respecto, debe desestimarse dicha alegación, atendido a que el mencionado principio, de carácter doctrinario, no configura un derecho ni garantía de aquellos reconocidos expresamente en el artículo 20 de la Carta Fundamental, y que pueden justificar la interposición de la presente acción cautelar y, además, porque el mismo supone que haya existido un cambio de criterio jurisprudencial, lo que, como antes se indicara, no se ajusta a la realidad. IV. CONCLUSIÓN Por lo tanto, en consideración a los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho anteriormente expuestos, y teniendo además en cuenta las atribuciones que constitucional y legalmente competen a este Organismo de Control, procede que ese lltmo. Tribunal desestime, en todas sus partes, el recurso de protección deducido en estos autos en contra del Contralor General de la República. V-ANTECEDENTES. Para mayor claridad de V.S. Ilustrísima, se acompañan al presente informe las copias fotostáticas de los siguientes documentos: 1.- Dictámenes N°s 27.108, de 1983; 40.282, de 1997; 329, de 2006; 8.466, de 2008; 44.764 y 50.142, ambos de 2009, todos de la Contraloría General de la República. 2.- Referencia N° 66.111, de 2007, que dio origen a la emisión del dictamen N° 8.466, de 2008. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República