Dictamen N° 64380/2009

N° 64.380 Fecha: 18-XI-2009 Don Gonzalo Zúñiga Romero, don Mario Morozín Moreno y don Raúl Véliz Carvajal, en representación de los pescadores y armadores artesanales que señalan, miembros del Sindicato de Pescadores Independiente de Crustáceos, SIPEAR, manifiestan que el Servicio Nacional de Pesca denegó el requerimiento formulado por los interesados para el cumplimiento de lo precisado en el dictamen N° 35.067, de 2008, de esta Contraloría General. El referido pronunciamiento expresa, en síntesis, que los pescadores y armadores artesanales a que se refiere, que regularizaron sus inscripciones en el Registro Artesanal en virtud de lo dispuesto en la ley N° 19.713, declarando que ejecutarían las capturas de camarón nailon, langostino amarillo y langostino colorado mediante el arte de pesca de arrastre, se encuentran autorizados para realizar dichas capturas en el área marítima a que se refiere el artículo 2° del decreto N° 200, de 2003, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, que reglamentó el uso de redes y sistemas de arrastre en las pesquerías de crustáceos a que se refiere. A tal efecto, el aludido dictamen tuvo en consideración que de los antecedentes examinados por esta Contraloría General fue posible constatar "que algunos de los pescadores y armadores artesanales a que se refiere la consulta en estudio, procedieron a la regularización de sus inscripciones en el Registro Artesanal dentro del plazo previsto en la ley N° 19.713" y que, en los respectivos formularios, "señalaron la opción de operar en las pesquerías correspondientes a los crustáceos ya individualizados". Además, advierte que "en ciertos casos de los arriba aludidos", se indicó que el mecanismo de captura sería el arrastre de fondo "sin que ello haya constituido infracción jurídica alguna, puesto que la utilización de tales aparejos no se encontraba proscrita o restringida en relación con la actividad artesanal del área costera de las regiones correspondientes", a la dictación del referido texto legal. Asimismo, puntualiza que si bien la Subsecretaría de Pesca informó haber sido denegadas las referidas solicitudes mediante actos administrativos fundados, "no aparecen, en la especie, antecedentes que den cuenta de que la autoridad competente haya efectuado algún pronunciamiento sobre las mismas en tiempo y forma". En tales condiciones, concluye que, resultando plenamente aplicable en la especie lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley General de Pesca y Acuicultura, el cual previene que la inscripción en el Registro Artesanal debe practicarse o denegarse "en el plazo de 60 días contado desde que sea requerida", y que, "a falta de pronunciamiento expreso dentro de dicho término por el Servicio, deberá la solicitud entenderse como aceptada", es necesario deducir que "los pescadores y armadores artesanales de la III y IV regiones que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la ley N° 19.713, ya citada, inscribieron las pesquerías correspondientes a las especies denominadas camarón nailon, langostino amarillo y langostino colorado, declarando como arte de pesca para su captura el arrastre de fondo, del modo precedentemente expuesto, deben entenderse autorizados para efectuar dichas actividades extractivas". Solicitado su informe, el Servicio Nacional de Pesca indica que mediante su resolución N° 2.216, de 2008, desestimó la petición de los ocurrentes en orden a dar cumplimiento al citado dictamen N° 35.067, de 2008, y, asimismo, requiere la reconsideración del ya enunciado pronunciamiento. Ello, atendido que las solicitudes de inscripción en el Registro Artesanal impetradas por los requirentes, fueron resueltas por ese servicio del modo que en cada caso expone, de manera que no procede, en su opinión, aplicar a su respecto a la figura del silencio administrativo regulada en el artículo 53 de la Ley General de Pesca y Acuicultura, máxime atendido que la ley N° 19.713 no contiene ninguna referencia a aquélla. Expresa, además, que tampoco lo es atendido que dicha regularización no constituye una inscripción sino una modificación o actualización de ese registro, y añade que el señalamiento del arte de pesca es una declaración acerca del mecanismo con que se realizará la actividad, "ya que el arte se vincula normativamente con la pesquería y no con la inscripción en el Registro". Además, manifiesta que de conformidad con las resoluciones N°s 946, 1.600, y 2.364, todas de 2000, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, el arte de pesca arrastre para los crustáceos ya individualizados "se encontraba cerrado por la autoridad pesquera, pues dichas pesquerías se encontraban cerradas para el arte de pesca arrastre en razón de la fauna acompañante", y agrega que "en ese contexto, los requirentes se encontraban impedidos de elegirlo o manifestarlo al momento de solicitar la inscripción de las pesquerías". Señala, también, la improcedencia de alterar la situación de los ocurrentes, por encontrarse vencido el plazo de invalidación previsto al efecto en la ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado. Finalmente, hace presente que la Corte de Apelaciones de La Serena, en sentencias cuya copia acompaña, emitidas en las causas roles 29676-2004 y 1.473-2004, de ese Tribunal, seguidas en contra de los señores Gonzalo Zúñiga Romero y Raúl Véliz Carvajal, por infracción a la Ley General de Pesca y Acuicultura, acogió los argumentos recién aludidos, y señala que, atendido lo dispuesto en el artículo 6° de su Ley Orgánica Constitucional, N° 10.336, esta Contraloría General debe abstenerse de emitir un pronunciamiento a su respecto. A su turno, la Subsecretaría de Pesca ha solicitado la reconsideración del ya citado dictamen N° 35.067, de 2008, en la parte que precisa que esta Contraloría General no concuerda con la hipótesis sustentada por aquélla "en el sentido de que el concepto de 'pesquería' contenido en la normativa del ramo, involucra la consideración implícita del arte de pesca con que hayan de realizarse las capturas respectivas". Expone, al respecto, que aun cuando la ley no haya definido el concepto de pesquería artesanal, ni incorporado al mismo el arte de pesca, lo consideró como "determinante y especializador en la captura de los recursos asociados a una determinada inscripción en el Registro Pesquero Artesanal", puesto que en diversas oportunidades le atribuye el carácter de "elemento esencial del acceso a la actividad pesquera artesanal en función de la regularización del esfuerzo de pesca". Así, cita la noción de "fauna acompañante" contenida en el artículo 2°, N° 22, de la Ley General de Pesca y Acuicultura, y alude también al artículo 5° del mismo texto legal que prohibe, dentro del área y latitud que indica, el ejercicio de actividades pesqueras extractivas con artes, aparejos y otros implementos de pesca que afecten el fondo marino. Además, indica que el artículo 16, letra d) de dicho cuerpo normativo dispone, que las personas interesadas en obtener una autorización de pesca industrial deberán expresar en su solicitud la "especificación del arte, sistema o aparejo de pesca por utilizar", y señala que de acuerdo con su artículo 19, letra c), la Subsecretaría de Pesca puede denegarla si, por efecto tecnológico del arte de pesca, la solicitud referida a una especie determinada pudiere vulnerar el régimen de protección a que estuvieren sometidas otras. Menciona, además, que el cierre transitorio de una unidad de pesquería por haber sido declarada en plena explotación, supone "el cierre de la misma pesquería u otras pesquerías cuya captura, por efecto tecnológico del arte, puedan determinar la vulneración de dicho régimen". Enseguida, hace presente que de conformidad con el artículo 28 del decreto con fuerza de ley N° 5, de 1983, corresponde al Servicio Nacional de Pesca velar por la debida aplicación de las normas legales y reglamentarias sobre pesca, caza marítima y demás formas de explotación de recursos hidrobiológicos, y que en uso de tal facultad ha definido a la pesquería, en su "Glosario de Términos de Uso Frecuente", como "conjunto de actividades desarrolladas a partir de un tipo de recurso hidrobiológico en una determinada zona y que comprende las fases de extracción (-por medio del arte o aparejo de pesca-), elaboración y comercialización y servicios". Finalmente, acompaña el Informe Técnico sobre Artes y Aparejos de Pesca, N° 66, de 2008, de la Subsecretaría de Pesca, que contiene "los antecedentes técnicos que fundamentan la relación técnica ineludible que existe entre las pesquerías y los artes y aparejos de pesca". I. En relación con la cuestión relativa a la inscripción de los pescadores artesanales de que se trata en las pesquerías de crustáceos ya enunciadas, es necesario hacer presente, en primer término, que los artículos 15 y 16 de la citada ley N° 19.713, relativos a la regularización del Registro Artesanal, prevén casos en que dicha tarea se llevará a efecto a través de la inscripción en el mismo o bien mediante la modificación de una preexistente, situaciones ambas a las cuales resulta plenamente aplicable la regla general prevista en el aludido artículo 53 de la Ley General de Pesca y Acuicultura, N° 18.892 -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto N° 430, de 1991, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción-, por cuanto, naturalmente, en uno y otro caso la autoridad se encuentra en el imperativo de responder expresamente a la solicitud de los interesados. Asimismo, cabe consignar que en esta oportunidad el Servicio Nacional de Pesca tampoco acompaña antecedentes que acrediten haber procedido a las inscripciones o su denegación en tiempo y forma, de conformidad con el antedicho artículo 53 de la Ley General de Pesca y Acuicultura. En este punto, corresponde manifestar que, tal como ha sido puntualizado en el dictamen que se impugna, "la reclamación de la especie no se encuentra sujeta al término establecido en el artículo 53 de la ley N° 19.880", ya individualizada, "puesto que la mencionada disposición sujeta al plazo de dos años, contados del modo que allí se precisa, el ejercicio de la facultad de la Administración para invalidar, de oficio o a petición de parte, sus actos contrarios a derecho, hipótesis que no resulta aplicable en la especie". Ello, toda vez que "la solicitud de los recurrentes no tiene por objeto la invalidación de acto alguno de la autoridad administrativa, sino la determinación del sentido que debe darse a la falta de un pronunciamiento expreso" en los casos de que se trata. Precisado lo anterior, conviene expresar que la figura del silencio positivo contenida en el citado artículo 53 de la Ley General de Pesca y Acuicultura, producirá los efectos que el texto legal ha previsto, siempre que la manifestación de voluntad presunta, que debido a la falta de un pronunciamiento expreso se atribuye a la autoridad administrativa, se refiera a quienes hayan formulado la solicitud respectiva en los términos consignados en el dictamen impugnado en la especie, N° 35.067, de 2008. Así quedó expresado, por lo demás, en dicho oficio, comoquiera que sus conclusiones se fundamentan en antecedentes de los cuales fue posible constatar, primeramente, "que algunos de los pescadores y armadores artesanales a que se refiere la consulta en estudio", procedieron a regularizar sus inscripciones en el Registro Artesanal dentro del plazo previsto en la ley N° 19.713, y, enseguida, que una parte de ellos indicó el mecanismo de captura, requerimientos que eran necesarios para obtener un pronunciamiento de la autoridad. Sin perjuicio de lo anterior, es necesario consignar que, en el caso de la sentencia de 28 de mayo de 2004, de la Corte de Apelaciones de La Serena, de 2004, dictada en los autos rol N° 29676, en la cual se deniega la aplicación del artículo 53 de la Ley General de Pesca y Acuicultura, que se pronunció en la causa seguida en contra de don Raúl Véliz Carvajal, por infracción a la Ley General de Pesca y Acuicultura, adjuntada en esta oportunidad por el Servicio Nacional de Pesca, corresponde el cumplimiento del criterio contenido en ella para el caso específico en la cual fue dictada, atendido el efecto relativo de las sentencias judiciales. En similares términos, es necesario precisar que procede el cumplimiento de la sentencia de dicho Tribunal de Alzada, de 24 de mayo de 2005, pronunciada en los autos rol N° 1473-04, en la causa seguida en contra de don Gonzalo Zúñiga Romero, también por infracción a la Ley General de Pesca y Acuicultura, en la cual se precisa que el mencionado armador no cuenta con autorización para la captura de langostino amarillo con el arte de arrastre, y, atendido el referido efecto de las sentencias judiciales, en relación con esa persona y respecto del recurso pesquero allí enunciado. II. En cuanto a la necesidad de señalar el arte de pesca en la respectiva solicitud de regularización, esta Contraloría General concuerda con el Servicio del ramo en el sentido de que se trata de una declaración acerca del mecanismo con que se realizará la actividad extractiva, pero estima que su indicación forma parte de los requisitos exigidos por la ley N° 19.713 para solicitar la regularización del aludido Registro Artesanal, de manera que también debe entenderse referida al arte de pesca la decisión que debió expedir dicha autoridad. Finalmente, cabe observar que la circunstancia de que, a la fecha prevista para la regularización en estudio, se encontraran suspendidas las inscripciones en el Registro Artesanal para las especies de crustáceos de que se trata, por haberlo dispuesto así las ya citadas resoluciones N°s 946, 1.600 y 2.364, todas de 2000, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, en nada obsta a las conclusiones contenidas en el dictamen N° 35.067, de 2008, toda vez que, precisamente, el procedimiento previsto en la ley N° 19.713 se refería a las "pesquerías en que se encuentre transitoriamente suspendida la inscripción de conformidad a lo establecido en el artículo 33 de la Ley General de Pesca y Acuicultura", sin distinguir en que calidad lo estaban, y por lo tanto, sin que existiese el impedimento a que se refiere el Servicio Nacional de Pesca. En consecuencia, y en razón de lo expuesto, es necesario confirmar el dictamen N° 35.067, de 2008, de esta Contraloría General, en cuanto manifiesta que los ocurrentes que regularizaron sus inscripciones en tiempo y forma, de acuerdo con lo previsto en los artículos 15 y 16 de la ley N° 19.713, del modo expresado en dicho pronunciamiento, se deben entender autorizados para efectuar las capturas correspondientes de la manera señalada, por haber omitido la autoridad administrativa la decisión a que se refiere el artículo 53 de la Ley General de Pesca y Acuicultura. Ello, sin perjuicio de las excepciones específicas que en relación con los señores Zúñiga Romero y Véliz Carvajal han quedado establecidas. En este contexto, cabe hacer presente que el aludido pronunciamiento y el que se emite en esta oportunidad deben cumplirse por el Director Nacional del Servicio Nacional de Pesca, pues de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9° de la ley N° 10.336, ya citada, los informes que emita esta Contraloría General "serán obligatorios para los funcionarios correspondientes, en el caso o casos concretos a que se refieran". III. Finalmente, en lo que concierne al arte o aparejo de pesca como elemento normativo del concepto de "pesquería artesanal", en los términos que plantea la Subsecretaría del ramo, es del caso consignar que, sin perjuicio de las diferencias existentes en la regulación de la materia entre ambos sectores pesqueros, lo cierto es que el asunto que se ha planteado a esta Contraloría General por parte de los ocurrentes, dice relación con los alcances de la ley N° 19.713, que tanto en la letra c) de su artículo 15, como en el inciso tercero del artículo 16 exigen al interesado indicar el arte o aparejo de pesca con que realizará la actividad extractiva, en el evento de que en la inscripción lo haya consignado. Siendo así, tal como ya se ha señalado, la indicación del arte o aparejo de pesca forma parte de los requisitos exigidos por dicha ley para solicitar la regularización del aludido Registro Artesanal, de manera que también debe entenderse referida a ellos la decisión que debió expedir la autoridad. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República