Dictamen N° 65297/2013

N° 65.297 Fecha: 10-X-2013 Se han dirigido a esta Contraloría General los señores Mauricio Alliende Leiva y Samuel Guerrero Rojas, a nombre de Isapre Consalud S.A., solicitando un pronunciamiento acerca de la forma en que la Superintendencia de Salud aplica las reglas de prescripción a las faltas sujetas a su potestad sancionatoria. En particular, requieren que se precise la época en que se suspende la prescripción de la acción tendiente a sancionar el incumplimiento por parte de las instituciones de salud previsional de sus obligaciones. Ello, por cuanto, según exponen, invocando, a modo ejemplar, determinadas resoluciones sancionatorias de dicha entidad pública, ésta consideraría para aquel efecto la fecha en la que inicia una determinada investigación y no la correspondiente a la formulación de los respectivos cargos. Requerida la Superintendencia de Salud, informó que ha aplicado a la materia consultada las normas de prescripción del Código Penal relativas a las faltas, de acuerdo con las cuales éstas prescriben en seis meses contados desde el día en el que se cometió la irregularidad, de manera que una vez transcurrido ese plazo se abstiene de formular cargos. Precisa que entiende que la suspensión de ese término se produce, en su caso, con la notificación de estos últimos. Añade que si bien en una de las resoluciones aludidas por la institución recurrente se indicó que la suspensión de la prescripción se produjo con el oficio que inició la respectiva investigación, esa interpretación se encuentra actualmente superada y que en ese caso puntual se sancionaron procedimientos que subsistían a la data de la indagación. Sobre el particular, cabe recordar que según lo preceptuado en el artículo 107, inciso primero, del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, a la Superintendencia de Salud le corresponde “supervigilar y controlar a las instituciones de salud previsional, en los términos que señale este Capítulo, el Libro III de esta Ley y las demás disposiciones legales que sean aplicables, y velar por el cumplimiento de las obligaciones que les imponga la ley en relación a las Garantías Explícitas en Salud, los contratos de salud, las leyes y los reglamentos que las rigen.”. A su vez, acorde con lo previsto en los artículos 110, N° 13, y 220, inciso primero, del mismo decreto con fuerza de ley, la Superintendencia de Salud cuenta con atribuciones para imponer las sanciones que establece ese cuerpo legal a las instituciones de salud previsional que incumplan las obligaciones que les impone la ley, las instrucciones de general aplicación, las resoluciones y los dictámenes de dicha entidad pública. Por su parte, en conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 127 del ordenamiento legal en comento, en lo pertinente, la Superintendencia de Salud, para la imposición de las sanciones que procedan debe sujetarse a las reglas que enuncia, las que consideran un procedimiento que puede iniciarse de oficio o a petición de parte; una solicitud de informe al afectado, quien puede formular sus descargos en el plazo de diez días hábiles contados desde su notificación; la resolución fundada que decida sobre la materia, y la posibilidad de interponer los recursos indicados en la ley. Enseguida, es menester anotar que el referido decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, no contempla normas relativas a la prescripción de las acciones tendientes a imponer las sanciones a las que alude, regulación que tampoco se encuentra en algún otro cuerpo normativo aplicable específicamente al procedimiento en cuestión. Así, es necesario tener en cuenta el criterio sustentado por esta Contraloría General en los dictámenes N°s. 28.226, de 2007, y 13.479, de 2012, según el cual a falta de una preceptiva legal expresa que regule la prescripción de determinadas sanciones administrativas, resultan aplicables las normas previstas en el derecho penal común, considerando que tanto este último como el derecho administrativo sancionador son manifestaciones del ius puniendi que ejerce el Estado y que por esa vía se resguardan las garantías de los afectados y el principio de seguridad jurídica. De acuerdo con tal criterio, para sancionar infracciones que carezcan de una regulación expresa en relación con la materia enunciada, debe considerarse el plazo de prescripción de la acción penal de seis meses relativo a las faltas, señalado en el artículo 94 del Código Penal, término que corre desde que se hubiere cometido el ilícito, con arreglo al artículo 95 del mismo texto legal. Asimismo, resulta aplicable el artículo 96 del Código Penal, según el cual ese plazo se suspende desde que el procedimiento se dirige contra el afectado. En este contexto, es posible sostener que la potestad sancionatoria que ejerce la Superintendencia de Salud en relación con las infracciones que cometan las instituciones de salud previsional, de acuerdo con la regulación contenida en el citado decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, debe sujetarse a las reglas de prescripción precedentemente aludidas. De este modo y acorde con lo establecido en los artículos 94; 95 y 96 del Código Penal, ese ente público tiene un plazo de seis meses contado desde la ocurrencia del hecho que configura la irregularidad correspondiente, para sancionar a una institución del tipo mencionado, término que se suspende desde que aquel organismo dirige el procedimiento en contra de quien proceda. En cuanto a la referida suspensión, la época precisa en la que el procedimiento se dirige en contra de la institución de salud previsional de que se trate, se encuentra determinada por la actuación prevista en el artículo 127, inciso tercero, N° 2, del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, consistente en la solicitud de informe que la Superintendencia de Salud debe efectuar al afectado. Al respecto, cabe precisar que tal requerimiento, según el tenor de la precitada norma, conlleva un emplazamiento para que la institución de que se trate evacue sus descargos, de lo que se colige que esa actuación importa la formulación de -a lo menos- un cargo, es decir, de una “falta que se imputa a alguien en su comportamiento”, en concordancia con la acepción pertinente del Diccionario de la Real Academia Española. Luego, aun cuando con anterioridad a esa instancia la Superintendencia de Salud puede realizar gestiones tendientes a establecer la procedencia de accionar en contra de una determinada institución de salud previsional -en virtud de las facultades de fiscalización e inspección que le confieren los artículos 110, inciso tercero, y 126, inciso primero, del citado decreto con fuerza de ley-, esas diligencias no bastan por sí solas para suspender el respectivo plazo de prescripción, ya que al efecto se requiere la formulación y notificación de los correspondientes cargos, oportunidad en la que efectivamente el procedimiento se dirige en contra del afectado. Ahora bien, en la especie, de acuerdo con los antecedentes tenidos a la vista, la aludida superintendencia, en los procedimientos que instruye en relación con las eventuales irregularidades que cometen las instituciones de salud previsional, actualmente aplica las normas de prescripción relativas a las faltas penales y entiende que el plazo para accionar se suspende con la formulación y notificación de los cargos correspondientes, lo que se ajusta a lo expresado precedentemente. No obstante y conforme lo reconoce ese organismo público, en uno de los procedimientos mencionados por la peticionaria, a modo ilustrativo, consideró un oficio meramente instructivo para los efectos de entender suspendido el plazo de prescripción y no la formulación de cargos, lo que no resultó procedente. Además, es necesario recordar que la resolución sancionatoria debe referirse exclusivamente a las situaciones incluidas en los cargos respectivos, sin que pueda sancionar hechos no considerados en aquéllos. En consecuencia, en mérito de lo expuesto, esa superintendencia deberá en lo sucesivo, en los procedimientos sancionatorios que incoe en relación con las instituciones sujetas a su fiscalización, atenerse estrictamente a las reglas indicadas en el presente oficio. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República