Dictamen N° 6823/2018

N° 6.823 Fecha: 09-III-2018 Los diputados señores José Antonio Kast Rist, Arturo Squella Ovalle y Juan Antonio Coloma Álamos, solicitan un pronunciamiento sobre la legalidad del "Acuerdo de Solución Amistosa Caso P-946-12", de 11 de junio de 2016, suscrito por los Ministros de Estado que indican, y el Director de Derechos Humanos de la Cancillería, en adelante el Acuerdo, refiriéndose especialmente a la naturaleza jurídica de este mismo, así como también a la falta de competencia de los celebrantes para suscribirlo. Requieren que se hagan valer las eventuales responsabilidades administrativas de esas autoridades por haber actuado infringiendo el ordenamiento jurídico. Al efecto, expresan que ese Acuerdo se adoptó como consecuencia de la acción presentada por particulares ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, CIDH, los que reclamaban la inexistencia en el ordenamiento jurídico chileno de un matrimonio igualitario. Similar presentación se formuló, previamente, ante los Tribunales de Justicia siendo rechazada por éstos atendido a que en Chile no se ha reconocido el matrimonio entre personas del mismo sexo, y en base a lo cual los parlamentarios recurrentes sostienen que resultaba ilegal transigir en esta materia. Requerido de informe, el Ministerio de Relaciones Exteriores expresa que el pacto en análisis constituye un medio de solución pacífica de controversias internacionales, siéndoles aplicables las normas establecidas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, CADH, incorporadas en el derecho interno luego de la publicación en el Diario Oficial del decreto promulgatorio de dicho tratado. En relación a las competencias para suscribir este tipo de acuerdos, manifiesta que en derecho internacional se considera que los Estados deben contar con órganos que les permitan ejercer sus derechos y dar cumplimiento a sus obligaciones internacionales. A éstos son los que el derecho internacional reconoce la capacidad para actuar en nombre del Estado. Además, hace presente que el acuerdo de solución amistosa objetado contempla materias que competen a todos los ministros firmantes, por lo que correctamente concurrieron a suscribirlo. Asimismo, manifiesta que el acuerdo en cuestión no contraviene el ordenamiento jurídico, precisando que no infringe el principio de probidad comoquiera que no persigue intereses particulares de los funcionarios públicos involucrados, y tampoco vulnera el principio de legalidad, en tanto éste se suscribió de acuerdo a normas incorporadas al derecho chileno a través de un tratado, el que comenzó así a formar parte de aquellas disposiciones que deben observarse en cumplimiento de dicho principio. Sobre el particular, cabe señalar que el 22 de noviembre de 1969, el Gobierno de Chile suscribió en la ciudad de San José, Costa Rica, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, denominada "Pacto de San José de Costa Rica", en adelante CADH, la que fue ratificada y luego promulgada por Chile según consta en el decreto N° 873, de 1990, del Ministerio de Relaciones Exteriores, publicada en el Diario Oficial el 5 de enero de 1991. En la letra b) de dicho decreto, se manifiesta que el Gobierno de Chile declara que reconoce como obligatoria de pleno derecho la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto de los casos relativos a la interpretación y aplicación de la referida Convención de conformidad con lo que dispone el artículo 62 de esta última. Por su parte, el artículo 1 de la misma convención dispone que los “Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. Su artículo 2 preceptúa que “Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el Artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”. A su vez, el artículo 33 de la CADH indica que son competentes para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados Parte de la Convención, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, estableciéndose en los artículos que siguen la composición, funciones, procedimiento y normas relevantes de estos órganos. En relación al procedimiento a través del cual dicha Comisión conoce de asuntos, su artículo 48, N° 1, letra a), señala que ésta, al recibir una petición o comunicación en que se alegue la violación de cualquiera de los derechos que consagra esta Convención, si reconoce la admisibilidad de la petición o comunicación solicitará informaciones al Gobierno del Estado al cual pertenezca la autoridad señalada como responsable de la violación alegada. Luego, según dispone el artículo 49 de esa Convención, si en el contexto de ese procedimiento se ha llegado a una solución amistosa con arreglo al artículo 48, la Comisión redactará un informe que será transmitido al peticionario y a los Estados Partes en esa Convención. En tanto, su artículo 50 consigna que “de no llegarse a una solución, y dentro del plazo que fije el Estatuto de la Comisión, ésta redactará un informe en el que expondrá los hechos y sus conclusiones”. El numeral 3 de ese artículo, añade que al “transmitir el informe, la Comisión puede formular las proposiciones y recomendaciones que juzgue adecuadas”. Por último, el artículo 51, N° 1, dispone que si en el plazo de tres meses, a partir de la remisión a los Estados interesados del informe de la Comisión, el asunto no ha sido solucionado o sometido a la decisión de la Corte por la Comisión o por el Estado interesado, aceptando su competencia, la Comisión podrá emitir su opinión y conclusiones sobre la cuestión sometida a su consideración. Agrega el N° 2 de ese precepto, que la “Comisión hará las recomendaciones pertinentes y fijará un plazo dentro del cual el Estado debe tomar las medidas que le competan para remediar la situación examinada”. Sobre la materia debe anotarse que, en armonía con lo reconocido por una reiterada jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 9.353 y 19.426, ambos de 1991; 13.695 de 1997; 14.231 y 24.433, ambos del año 2000; 44.622 de 2003, y 61.817 de 2006, los tratados internacionales debidamente promulgados y publicados son instrumentos que de acuerdo con la Constitución Política integran el ordenamiento jurídico interno de la República. Por tal motivo, y atendido que el principio de legalidad contemplado en el inciso primero del artículo 6° de la Constitución Política y en el artículo 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, impone a los órganos del Estado el deber de someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, los tratados internacionales forman parte de la preceptiva que en el desempeño de sus funciones los entes públicos deben observar. Pues bien, analizado el contexto normativo expuesto, es dable manifestar que los acuerdos alcanzados en virtud de los artículos 48 y siguientes de la CADH, como acontece en la especie, constituyen la aplicación de un medio solución de controversias implantado bajo la jurisdicción de un organismo internacional, cuyas normas son parte del ordenamiento jurídico nacional, al tratarse de un tratado internacional suscrito, ratificado y promulgado por la República de Chile. Bajo tal predicamento, los acuerdos adoptados al alero de esa preceptiva -y por tanto, las obligaciones y derechos que emanan de esa convención-, resultan vinculantes para el Estado que los suscribe. Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista, aparece que ante la CIDH se efectuó el reclamo en cuestión, declarándose admisible, y en el marco del procedimiento previsto por la Convención se alcanzó un acuerdo de solución amistosa, figura regulada por dicho convenio internacional, correspondiente al caso P-946-12. En cuanto al contenido del Acuerdo, se advierte que, en virtud del mismo, Chile se compromete a realizar una serie de acciones, tales como promover políticas y programas de gobierno relativas a medidas contra la discriminación por orientación sexual en el ámbito educacional, de salud, entre otros, inclusión de la diversidad sexual e identidad de género, así como también, promover una serie de iniciativas legales que busquen incorporar a la legislación interna derechos para las minorías sexuales -lesbianas, gays, bisexuales, transexuales, intersexuales-, como el matrimonio igualitario, todas las cuales se enmarcan dentro del ámbito de los derechos que reconoce esa Convención, como también propenden al cumplimiento de los compromisos asumidos por Chile al promulgar la CADH. Por consiguiente, cabe concluir que en el aspecto señalado no se advierte ilegalidad en la suscripción del "Acuerdo de Solución Amistosa Caso P-946-12", de fecha 11 de junio de 2016, firmado ante el comisionado de la CIDH por los ministros de Estado que en ese pacto se consignan, sin que corresponda a esta Contraloría General analizar el mérito de lo convenido en este instrumento, toda vez que se trata de un acuerdo celebrado bajo la mediación de la señalada comisión interamericana. Por otra parte, acerca de las atribuciones legales para que éstas últimas autoridades concurrieran firmando a nombre del Estado de Chile el Acuerdo que se analiza, cumple con hacer presente que entre ellas se encuentra el ministro de Relaciones Exteriores, don Heraldo Muñoz Valenzuela, quien en dicha calidad, y conforme al artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 161, de 1978, de esa cartera ministerial -que fija el Estatuto Orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores-, es “el Jefe Superior del Ministerio y el colaborador inmediato del Presidente de la República en el ejercicio de las atribuciones conferidas a éste por la Constitución Política del Estado para la dirección, conducción y mantenimiento de las relaciones internacionales del país”. Asimismo, es del caso señalar que el acuerdo en cuestión incide en asuntos que no son ajenos a los campos específicos en que ejercen sus tareas los demás ministros que lo firman. Pues bien, en razón de lo expresado, desde el punto de vista de la legislación interna que resulta aplicable en la especie, esta Contraloría General no tiene reparos que formular en cuanto a la intervención de las autoridades que suscribieron el pacto en análisis. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República