Dictamen N° 70956/2016

N° 70.956 Fecha: 29-IX-2016 Se ha dirigido a esta Contraloría General, la diputada doña Cristina Girardi Lavín, solicitando se investiguen presuntas irregularidades por parte del Ministerio de Educación (MINEDUC) con motivo de las asignaciones con cargo al Fondo de Apoyo a la Educación Pública (FAEP). Expone que, la distribución de excedentes contemplada en la normativa aplicable a dicho fondo, exige que existan dificultades sobrevinientes y extraordinarias, debidamente acreditadas, que pongan en peligro la continuidad de la prestación del servicio educacional por parte de los sostenedores, condición que no se habría cumplido en el caso de la Corporación de Desarrollo Social de Cerro Navia y los municipios de La Serena, Huara, Recoleta, Lumaco, Santiago, Peñalolén, Galvarino y María Pinto. Al efecto señala que en los dos primeros casos, los receptores de los haberes fundaron su solicitud de excedentes en un paro de profesores ocurrido en el segundo semestre del año 2015. Sin embargo, dentro de las actividades que contempló la modificación del convenio original que aumentó los montos asignados, se encuentra la deuda previsional de los años 2011, 2012 y 2013 de todos los docentes a su cargo, lo que a su juicio genera que el acto administrativo carezca de lógica y por ende de fundamento. Por último, en relación al resto de los sostenedores indicados, expone que si bien, las respectivas modificaciones de convenio decían relación con temas de mejoramiento de gestión, tampoco satisfacen el requisito de invocar para su percepción, hechos que constituyan dificultades sobrevinientes y extraordinarias. Requerido su informe, el MINEDUC señala que el fundamento de los actos administrativos que exige la normativa que rige el FAEP se encuentra contenido en las resoluciones que aprueban las enmiendas de los convenios suscritos con los respectivos sostenedores, y su dictación obedece estrictamente al mandato que al efecto, contienen los mismos. En cuanto al destino de los excedentes del fondo, agrega que el pago de la deuda previsional indicado era parte de los convenios originales, ítem que fue mantenido en las modificaciones, pero que en ningún caso tienen como fundamento el paro de profesores aludido, por cuanto se enteraron con haberes del FAEP y no con el suplemento solicitado. Sobre el particular, la ley N° 20.798, de presupuestos para el año 2015, contempló en su Partida 09, Capítulo 01, Programa 12, Subtítulo 24, Ítem 03, Asignación 051, un Fondo de Apoyo a la Educación Pública, recursos que de acuerdo a la glosa 02 aplicable en la especie, “tienen por finalidad colaborar en el funcionamiento del servicio educacional que entregan las municipalidades, ya sea en forma directa a través de sus departamentos de educación (DAEM) o de corporaciones municipales, para ser utilizados exclusivamente en el funcionamiento de aquellas acciones propias de la entrega de dicho servicio y su mejoramiento. Podrán destinarse para los fines y obligaciones financieras del ámbito educativo que se requieran para asegurar el funcionamiento del servicio educativo y serán considerados como ingresos propios del sostenedor municipal”. Añade que “La transferencia de los recursos estará sujeta a la firma de un convenio de desempeño aprobado por resolución exenta y al cumplimiento de los compromisos establecidos en él”. Por su parte, el artículo 2° de la resolución N° 22, de 2015, del MINEDUC, que Establece Criterios, Requisitos y Procedimientos de Distribución de los Recursos del Fondo de Apoyo a la Educación Pública, establece las áreas financiables con tales haberes, entre las que se encuentran el mejoramiento de habilidades y capacidades de gestión para la educación municipal; la inversión de recursos pedagógicos y de apoyo a los estudiantes; la administración y normalización de los establecimientos; el saneamiento financiero y el mejoramiento, actualización y renovación de equipamiento y mobiliario. Cabe señalar que, dentro del ítem de saneamiento financiero, se encuentra el financiamiento de deudas derivadas de situaciones pendientes relativas a descuentos legales de remuneraciones y otras obligaciones legales sin financiamiento específico con docentes y/o asistentes del área educación del municipio, u otras análogas, de acuerdo a lo preceptuado en el N° 5 del citado artículo 2°. Asimismo, su artículo 3° indica que: “A) MM$35.000, Se distribuirán en partes iguales para cada uno de los sostenedores municipales. B) MM$70.000, Entre los sostenedores municipales en función de la proporción de la matrícula de cada uno, respecto del total de la matrícula de sostenedores municipales del país, del año escolar 2014. C) MM$80.400, Que serán distribuidos según el mecanismo establecido en los artículos siguientes”. En su artículo 4° se reglamenta la asignación de los montos de la señalada letra C), fijando variables por dimensión eje demográfico territorial, tales como tamaño, dispersión, jerarquía político administrativa y tipo de localidad, así como variables por dimensión eje socioeconómico, en donde se encuentra el patrimonio comunal, el capital humano y las características socioeconómicas de la población. Finalmente, su artículo 6° preceptúa que “Si en virtud de la distribución y los límites señalados en los artículos anteriores, existiese un excedente de recursos considerados en la letra c) del fondo; o si existiese un excedente de recursos considerados en el fondo por incumplimiento de compromisos establecidos en el respectivo convenio de desempeño por parte de algún sostenedor, estos podrán distribuirse entre los sostenedores que correspondan, en caso de dificultades sobrevinientes y extraordinarias, debidamente acreditadas, que pongan en peligro la continuidad de la prestación del servicio educacional de uno o varios establecimientos de un sostenedor, lo que será determinado a través de acto administrativo fundado, sujeto a la tramitación correspondiente”. Agrega su inciso final que “Los montos que se asignen de acuerdo a lo señalado en el presente artículo, incrementarán los montos considerados en el convenio anteriormente suscrito con el sostenedor correspondiente, lo que se llevará a efecto a través de una modificación de convenio, la que se aprobará por el acto administrativo que proceda, sujeto a la tramitación correspondiente”. Es así como, mediante resolución exenta N° 3.237, de 2015, el MINEDUC asignó los haberes del FAEP para ese año, a los sostenedores que se indican, suscribiendo posteriormente los respectivos convenios. En este contexto, la referida secretaría de Estado sancionó el convenio celebrado con la Corporación de Desarrollo Social de Cerro Navia, a través de la resolución exenta N° 4.562, de 2015 y posteriormente modificó ese acuerdo de voluntades, aprobando tal enmienda por la resolución exenta N° 7.014, de la misma anualidad. En la parte considerativa de esta última, se expone que el alcalde de la Municipalidad de Cerro Navia solicitó la asignación de excedentes del fondo, pues debido a un paro docente se constituyó una dificultad sobreviniente y extraordinaria que puso en peligro la continuidad de la prestación del servicio educacional. Ahora bien, en cuanto al Plan de Fortalecimiento al que la Corporación de Desarrollo Social de Cerro Navia se comprometió, aparece que en el convenio original, específicamente en la cláusula quinta, se contempló como componente el saneamiento financiero, en donde se incluyó el pago de la deuda previsional de los años 2011, 2012, 2013 y enero de 2014 y el mejoramiento de habilidades de gestión para la educación municipal. En este aspecto, la modificación del referido acuerdo de voluntades tuvo por objeto, en lo que nos interesa, incorporar como parte del plan de fortalecimiento la administración y normalización de la dotación de docentes y asistentes, manteniendo las dos líneas anteriores, esto es, el saneamiento financiero y el mejoramiento de habilidades de gestión para la educación municipal. Sobre este punto, cabe señalar que, el pago de deudas previsionales está incorporado dentro de las áreas financiables por el FAEP, fijadas por la anotada resolución N° 22, de manera que su incorporación al Plan de Fortalecimiento acordado por el MINEDUC y la aludida corporación se ajustó a derecho. Asimismo, es menester concluir que de acuerdo a los documentos tenidos a la vista, dicho pago no tiene relación con el posterior requerimiento de excedentes, fundada en el paro docente que tuvo lugar el año 2015, pues, como se viera, es un ítem que estuvo contemplado desde la celebración del convenio original. Por otra parte, corresponde precisar que de la normativa aplicable al FAEP, se advierte que los haberes que se transfieran con motivo de los excedentes de dicho fondo, destinados a solventar los imprevistos que indica, tienen como única restricción enmarcarse dentro de las áreas financiables que la resolución N° 22 ya citada preceptúa, por lo que no se observa irregularidad en la modificación a que se ha hecho mención, pues se encuadra dentro de esa regulación. Por su parte, de los antecedentes tenidos a la vista consta que mediante resoluciones exentas N° 8.227, 8.130, 8.185, 8.186, 8.188, 8.218, 8.226 y 8.230, todas de 2015, el MINEDUC modificó los convenios celebrados con las municipalidades de La Serena, Huara, Recoleta, Lumaco, Santiago, Peñalolén, Galvarino y María Pinto, respectivamente, a fin de transferir los excedentes requeridos, aludiendo en algunos casos al paro de profesores, y en otros a situaciones extraordinarias que habrían sido acreditadas por los sostenedores, sin especificar de cuales se trata. Cabe señalar que, las referidas enmiendas fueron suscritas en virtud de las resoluciones exentas N°s. 6.762, 7.490, 7.650, 7.691, 7.768, 8.138, 8.145 y 8.148, todas de 2015, del Ministerio de Educación, que distribuyeron los excedentes del FAEP, modificando la anotada resolución exenta N° 3.237 que asignó los haberes para esa anualidad. En tales actos administrativos se consigna que las comunas que se indican han acreditado el suceso de situaciones sobrevinientes y extraordinarias que ponen en peligro la continuidad de la prestación del servicio educacional, circunstancia que fue ponderada por el MINEDUC en el ejercicio de sus atribuciones. En definitiva, de los antecedentes aportados por la ocurrente y los demás que se tuvieron a la vista, no se advierten irregularidades en la asignación y traspaso de los excedentes del FAEP a los municipios y corporaciones que en cada caso se indica. Transcríbase a la interesada, y a la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República