Dictamen N° 7596/2014

N° 7.596 Fecha: 30-I-2014 El Consejo Nacional de Educación (CNED) ha solicitado un pronunciamiento acerca de la procedencia del recurso de apelación interpuesto por la Universidad de Los Andes en contra de la resolución de la Comisión Nacional de Acreditación (CNA) que otorgó la ‘acreditación institucional’ a dicha Casa de Estudios Superiores por haber aprobado las dos áreas obligatorias contempladas en la ley y una electiva -de vinculación con el medio-, y que rechazó las optativas de investigación y postgrados. Agrega, que la negativa de la CNA a la acreditación de un ‘área voluntaria’ no es susceptible de ser apelable ante el CNED, pues tal medio de impugnación corresponde solo si la institución académica afectada no logró ‘la acreditación institucional’, la que se obtiene con el reconocimiento de las áreas mínimas que fija la ley N° 20.129. Asimismo, señala que las causales en virtud de las cuales se puede recurrir ante el CNED están contempladas taxativamente en la ley, sin que la situación en estudio se encuentre entre ellas, tal como lo habría sostenido el dictamen N° 36.412, de 2010, de este origen. Requerido su informe, la CNA manifiesta que “la acreditación institucional sólo se compone de las áreas obligatorias de gestión institucional y docencia de pregrado y, que las demás áreas o funciones específicas de la institución, son adicionales y voluntarias”, y que “el recurso de apelación de que trata el artículo 23 de la señalada ley, está limitado al no otorgamiento de la referida acreditación, fijando además la competencia del Consejo Nacional de Educación a la concurrencia de esa sola causal de apelación.”. A su vez, el Ministerio de Educación (MINEDUC) sostiene la procedencia del recurso de apelación en comento en atención al perjuicio que le habría provocado a la citada Universidad la decisión de la CNA al rechazar la ‘acreditación institucional’ de las áreas optativas de investigación y postgrados, y por las demás consideraciones que expone. Por su parte, la Universidad de Los Andes manifiesta que es posible interponer el recurso de apelación ante el CNED en base a los siguientes argumentos: 1) el procedimiento de acreditación no es indivisible ya que la aprobación o el rechazo de cada área opera individualmente; 2) la inadmisibilidad del recurso de apelación realiza una distinción entre universidades acreditadas en áreas obligatorias y aquellas no acreditadas en tales áreas; 3) que de acuerdo al principio general de impugnabilidad de los actos administrativos contenido en la ley N° 19.880, las decisiones adoptadas sobre el asunto de que se trata pueden ser recurridas, evitando con ello la indefensión de la parte afectada, y 4) la existencia de precedentes acerca de la materia. Sobre el particular, la letra h) del artículo 87 del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009, del MINEDUC (que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 20.370 con las normas no derogadas del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005), atribuye al CNED la labor de “Servir de instancia de apelación respecto de las decisiones de la Comisión Nacional de Acreditación, de conformidad a la ley N° 20.129.”. A su vez, la ley N° 20.129 -que Establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior-, en la letra c) de su artículo 1° comprende, entre las funciones de dicho sistema, la ‘de acreditación institucional’, consistente “en el proceso de análisis de los mecanismos existentes al interior de las instituciones autónomas de educación superior para asegurar su calidad, considerando tanto la existencia de dichos mecanismos, como su aplicación y resultados.”. Enseguida, su artículo 6° crea la CNA, como un organismo autónomo que goza de personalidad jurídica y patrimonio propio, de autonomía y que se relaciona con el Presidente de la República a través del MINEDUC, y cuya función principal es la de verificar y promover la calidad de las instituciones de educación superior y de las carreras y programas que ellos ofrecen. En tal sentido, la letra a) de su artículo 8° contempla entre sus tareas la de “Pronunciarse sobre la acreditación institucional de las universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica autónomos”. Luego, el inciso primero de su artículo 15 señala que tales entidades educacionales “podrán someterse a procesos de acreditación institucional ante la Comisión, los que tendrán por objeto evaluar el cumplimiento de su proyecto institucional y verificar la existencia de mecanismos eficaces de autorregulación y de aseguramiento de la calidad al interior” de las mismas, siendo estos de carácter voluntario. A continuación, los incisos primero y segundo del artículo 17 del cuerpo legal en examen disponen que “La acreditación institucional se realizará en funciones específicas de la actividad de las instituciones de educación superior. Las entidades que se presenten al proceso deberán acreditarse siempre en los ámbitos de docencia de pregrado y gestión institucional”, y que “las instituciones podrán optar por la acreditación de otras áreas, tales como la investigación, la docencia de postgrado, y la vinculación con el medio.”. Añade su inciso tercero que “Un reglamento de la Comisión de Acreditación determinará el contenido de cada una de las áreas y los elementos que serán objeto de evaluación en cada una de ellas.”. Seguidamente, en lo que interesa, su artículo 18 puntualiza que le corresponderá a la CNA fijar y revisar periódicamente las pautas de evaluación para el desarrollo de los ‘procesos de acreditación institucional’ según los aspectos ahí descritos. Su inciso final agrega que, además de las áreas obligatorias, la respectiva institución de educación superior podrá demostrar adicionalmente que cuenta con políticas y mecanismos para asegurar el cumplimiento de sus propósitos institucionales y que el desarrollo de las funciones o áreas sometidas a dicho procedimiento conducen a resultados de calidad. A su turno, los incisos primero y segundo del artículo 22 de la anotada ley N° 20.129 previenen que si “el nivel de cumplimiento de los criterios de evaluación no es aceptable, no se otorgará la acreditación y formulará las observaciones pertinentes”, y que “la institución no podrá someterse a un nuevo proceso de acreditación antes del plazo de dos años, contado desde el pronunciamiento negativo de la Comisión.”. Ahora bien, su artículo 23 consigna que “La institución de educación superior afectada por las decisiones que la Comisión adopte en conformidad con lo establecido en los dos artículos precedentes, podrá apelar ante el Consejo Superior de Educación, dentro del plazo de quince días hábiles. Lo anterior, no obstará a la interposición del correspondiente reclamo ante la misma Comisión.”. En tal sentido, es dable anotar que acorde a lo dispuesto en el mencionado artículo 17 de la ley N° 20.129, la CNA aprobó mediante su resolución exenta N° 1, de 2013, el “Reglamento sobre Áreas de Acreditación Institucional”, cuyo artículo 1° señala que “El proceso de acreditación considera la evaluación de dos áreas mínimas, comunes a todas las instituciones: La gestión institucional y la docencia de pregrado”, contemplándose en su artículo 4° la posibilidad que “las instituciones incorporen a la acreditación las áreas de Docencia de Postgrado, Investigación y Vinculación con el Medio.”. Asimismo, al referirse a las consignadas temáticas voluntarias, sus artículos 6°, 9° y 11 indican que las instituciones que las impartan y opten por acreditarlas, deben cumplir con los aspectos ahí descritos para cada una de ellas. En ese contexto normativo y en un primer orden de consideraciones, es dable advertir que el legislador exige que la ‘acreditación institucional’ se efectúe respecto de cada una de las funciones o áreas específicas de actividad de las entidades de educación superior que se someten a tal proceso -ya sean obligatorias o adicionales-, en conformidad a las pautas fijadas previamente en el aludido reglamento, todo ello en un solo procedimiento administrativo que finaliza con la decisión de la CNA. De tal modo, luego de realizada la evaluación de cada una de las áreas en comento la CNA otorgó la ‘acreditación institucional’ a la Universidad de Los Andes por haber aprobado las dos áreas obligatorias contempladas en la ley y una electiva -de vinculación con el medio-, y que rechazó las optativas de investigación y postgrados. En un segundo orden de ideas, el principio de impugnabilidad de los actos administrativos, contenido en los artículos 15 de la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, y 3° y 10 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, solo puede limitarse por una norma legal expresa (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 39.979, de 2010 y 2.376, de 2011, entre otros). En este punto, cabe expresar que los interesados en un proceso administrativo pueden legítimamente solicitar a la Administración que modifique o deje sin efecto una resolución previa o, excepcionalmente, un acto trámite que produzca la imposibilidad de continuar con el procedimiento o le ocasione indefensión. Así, en el caso que se analiza, el artículo 22 señala que la CNA no otorgará la acreditación si aprecia un deficiente nivel de cumplimiento de los criterios de evaluación, en cuyo caso la decisión administrativa que así lo declare es impugnable mediante el recurso de apelación regulado en el consignado artículo 23. Lo anterior, pues el citado artículo 22 no distingue entre el incumplimiento de requisitos relativos a las áreas obligatorias y voluntarias, de lo que se sigue que en este último caso -que la institución no alcance el nivel necesario para la acreditación de una función optativa-, es posible que la afectada impugne esa determinación ante el CNED. Sostener lo contrario, significaría establecer un trato desigual entre quienes no hayan acreditado las áreas mínimas -que sí pueden recurrir de apelación-, de aquellos que habiéndolas aprobado no son calificados aceptablemente en las funciones electivas -que no podrían interponer dicho medio de impugnación-. Finalmente, es dable hacer presente que el aludido dictamen N° 36.412, de 2010, dice relación con una pretensión diversa de la que se plantea en la especie, toda vez que en esa oportunidad se consultó acerca de la posibilidad de apelar respecto del número de años por los cuales se concedía la ‘acreditación institucional’, hipótesis que no se encuentra prevista en la preceptiva antes citada. Consecuente con lo expuesto, y tal como lo sostiene el MINEDUC, el CNED se encuentra facultado para conocer del recurso de apelación contra los acuerdos de la CNA que no acrediten una o más de las referidas áreas voluntarias sometidas a su conocimiento dentro del correspondiente ‘proceso de acreditación institucional’. Transcríbase al Ministerio de Educación, a la Comisión Nacional de Acreditación, a la Universidad de Los Andes y al Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas. Saluda atentamente a Ud., Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República