Dictamen N° 76059/2016

N° 76.059 Fecha: 17-X-2016 Don Israel Yévenes Andahur solicita un pronunciamiento que determine la legalidad de las resoluciones exentas N°s. 1.096, de 2015, por la cual el Director Regional del Maule del Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) le aplicó una multa de 5 unidades tributarias mensuales por transportar carga descubierta, y sin contar con la autorización de cosecha que exige la normativa sobre control de plagas, y la 8.904, dictada ese mismo año por la Dirección Nacional del SAG, y que confirmó la sanción anterior. El recurrente manifiesta que tales actos son contrarios a derecho pues efectuó el traslado de la uva con la autorización que exige la normativa vigente y con la cubierta requerida como medida para la contención y erradicación de la polilla de la vid o “lobesia botrana”, pero que al dictarse las resoluciones no se ponderaron debidamente todos los antecedentes que acreditaban su cumplimiento. Además, alega que la última de las resoluciones lo privó de su derecho a defensa y a un debido proceso administrativo al haber sido dictada por la Jefa de la División Jurídica del SAG y no por su Director Nacional, en circunstancias que le correspondía a esta última autoridad conocer y resolver su reclamación. Requerido su informe, tanto el Ministerio de Agricultura como el SAG manifiestan que el procedimiento impugnado se ajustó a derecho, y acompañan el expediente sancionatorio y los demás antecedentes necesarios para fundamentarlo. Al respecto, el artículo 2° de la ley N° 18.755 -que Establece Normas Sobre el SAG, deroga la Ley N° 16.640 y Otras Disposiciones-, preceptúa que dicho organismo tendrá por objeto contribuir al desarrollo agropecuario del país, entre otras acciones, mediante la protección, mantención e incremento de la salud animal y vegetal. A su vez, las letras d) y e) de su artículo 3° disponen que para alcanzar ese propósito, a dicho servicio le corresponderá determinar las medidas que deben adoptar los interesados para prevenir, controlar, combatir y erradicar las enfermedades o plagas declaradas de control obligatorio, pudiendo ejecutar directa o indirectamente, en forma subsidiaria, las acciones destinadas a su cumplimiento, tratándose, a su juicio, de plagas o enfermedades que por su peligrosidad o magnitud, pueden incidir en forma importante en la producción silvoagropecuaria nacional. Por su parte, el artículo 1° del decreto ley N° 3.557, de 1980 -que Establece Disposiciones Sobre Protección Agrícola-, consigna que al SAG le corresponde aplicar y fiscalizar el cumplimiento de las normas contenidas en ese decreto ley y las medidas técnicas que sean procedentes, entre las cuales se encuentran las de su Título II, que regula la “Prevención, Control y Combate de Plagas”. Dentro del Título II, su artículo 4° indica que el SAG determinará las plagas que estarán afectas a control obligatorio en una resolución exenta publicada en el Diario Oficial. Agrega el inciso primero del artículo 6° de ese mismo acápite, que en caso de comprobarse la existencia de una plaga, el SAG podrá “dictar una resolución fundada y exenta que deberá publicarse en el Diario Oficial, que declare su control obligatorio, en la que dispondrá la adopción de cualesquiera de las medidas a que se refiere el presente decreto ley”, mientras que su inciso segundo, puntualiza que “Dicha resolución indicará el sector afectado por la plaga, las medidas específicas que deberán aplicarse y el plazo dentro del cual se les dará cumplimiento, plazo que se contará desde la fecha de su notificación al o a los interesados”. Por último, de acuerdo al artículo 42 del aludido decreto ley N° 3.557, las infracciones a las medidas sanitarias o técnicas antes dispuestas serán castigadas con multa de hasta 75 unidades tributarias mensuales. Ahora bien, mediante la resolución exenta N° 4.287, de 2014, el Director Nacional del SAG declaró el control obligatorio de la plaga de la polilla del racimo de la vid, y estableció en su numeral 7, la obligación de los productores afectados de presentar un “Plan Operacional de Trabajo” a dicho servicio, con las medidas fitosanitarias, plazo y condiciones de cumplimiento que permitan su control y erradicación. Los numerales 7 y 11 de esa misma resolución exenta agregan que el plan aprobado por acto administrativo del SAG, tendrá carácter obligatorio y será fiscalizado y sancionado por este de conformidad con las normas del citado decreto ley N° 3.557 y la referida ley N° 18.755, y que además, dicha entidad podrá determinar las acciones de inspección que correspondan. En particular, la letra e) de su número 9 exige que los medios de transporte de la vid que provengan del área reglamentada cumplan con medidas de resguardo, siendo deber de los propietarios, arrendatarios o tenedores de los predios afectados verificar su acatamiento y permitir y facilitar la inspección de los funcionarios del SAG. Pues bien, en relación con las labores inspectivas del SAG, el artículo 11 de la reseñada ley N° 18.755, señala que “El procedimiento que establece este párrafo será de aplicación general para resolver las denuncias por infracciones a las normas legales o reglamentarias que se indican en el artículo 2° y reemplazará a cualquier otro establecido en dichas disposiciones. Serán competentes para conocer y sancionar las infracciones a dichas leyes o reglamentos los Directores Regionales dentro del territorio de sus respectivas jurisdicciones”. Seguidamente, los artículos 12, 14 y 18 de ese cuerpo legal especifican que a los inspectores del SAG les corresponde denunciar cualquier infracción a la preceptiva enunciada en el párrafo anterior, y para ese efecto, deberán levantar en conjunto con el personal de Carabineros de Chile, un acta con la descripción de los hechos y la identidad del infractor. Las denuncias que formulen dichos funcionarios “constituirán presunción legal de haberse cometido la infracción”, y en tales procedimientos sancionatorios, “la prueba se apreciará conforme a las normas de la sana crítica”. Ahora bien, en el expediente del procedimiento infraccional seguido en contra del interesado figuran las actas de inspección N°s. 382 y 383, de fecha 15 de abril de 2015, en las cuales aparece que durante un control carretero conjunto con Carabineros de Chile, se detectó que el camión placa patente N° EZ-5257, con guía de despacho emitida por el señor Yévenes Andahur, transportaba uva “sin autorización de cosecha, solo con aviso de cosecha”, y además, que la carga no estaba cubierta totalmente con la malla correspondiente. A fojas 5 del expediente sancionatorio se acompaña una copia del “Plan Operacional de Trabajo” presentado por el interesado, sin que conste la existencia de la resolución aprobatoria del SAG. En ese instrumento, figura el deber del productor de enviar el aludido “Formulario de Aviso de Cosecha” con al menos 5 días de anticipación, y se reitera la obligación de respetar las medidas de resguardo durante el transporte de la cosecha. Además, dicho “Plan Operacional de Trabajo” contempla la obligación del productor de aplicar las medidas fitosanitarias establecidas en la Estrategia 2014-2015 del Programa Nacional de Lobesia Botrana, y es en este último instrumento, disponible en la página web del SAG, donde se especifica que ante un aviso de cosecha, el SAG deberá efectuar la prospección de liberación de la fruta, y dependiendo de su resultado, autorizar su libre movimiento, o bien, disponer la adopción de ciertas medidas de control previo a su traslado. Pues bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la aludida ley N° 18.755, se levantó un acta de denuncia y citación a audiencia de prueba, la cual tuvo lugar el día 24 de abril de 2015 con la comparecencia personal del interesado. Según el acta de esta última audiencia -que aparece firmada por el requirente y por el inspector sustanciador de la Oficina del SAG de Cauquenes-, el señor Yévenes Andahur argumentó que sí contaba con la autorización de cosecha exigida, de la cual entregó una fotocopia, y agregó que la carga había sido transportada en contenedores sellados, de modo que solamente un 2,08% de esta se encontraba descubierta al momento del control. Adicionalmente, en dicho instrumento se dejó constancia de que el SAG acompañó como medio de prueba dos fotografías del camión -adjuntas a fojas 27-, en las cuales aparecen tapados con malla únicamente los contenedores superiores, pero no los de la corrida inferior. Tras esa audiencia, el funcionario sustanciador envió un informe y los antecedentes del expediente a la Dirección Regional del Maule del SAG, cuyo Director Regional, mediante la resolución exenta N° 1.096, de 27 de junio de 2015, resolvió aplicar una multa de 5 unidades tributarias mensuales al requirente. Encontrándose dentro del plazo legal del artículo 16 de la anotada ley N° 18.755, el señor Yévenes Andahur requirió la revisión de la sanción, para lo cual la Dirección Nacional del SAG tuvo a la vista el informe del inspector y del coordinador del programa “lobesia botrana” de la Oficina de Cauquenes. En dicho documento, se argumenta que el infractor sólo contaba con el aviso de cosecha, pero no cumplió con la obligación de remitirlo al SAG para efectos de poder realizar la prospección de liberación de la fruta y otorgar la autorización en cuestión. En cuanto al segundo de los cargos, manifiesta que los contenedores no estaban sellados, constituyendo un riesgo de propagación de la plaga debido a que el movimiento y el viento que circula entre estos puede desprender material vegetal. Finalmente, la multa fue confirmada por la Jefa de la División Jurídica del SAG a través de su resolución exenta N° 8.904, de 2015. Ahora bien, en relación al primer reclamo planteado por el señor Yévenes Andahur, es preciso hacer presente que ni la resolución exenta que declaró el control obligatorio de la plaga ni el Plan Operacional de Trabajo del interesado contemplaron el requisito de obtener una autorización de cosecha como condición necesaria para poder efectuar su traslado. En efecto, el segundo de estos instrumentos solo consagró la obligación de efectuar un aviso previo con 5 días de anticipación a la cosecha, y de los antecedentes adjuntos, consta que el interesado cumplió dicha gestión y portaba el documento pertinente al momento de realizarse el control del camión. La exigencia de contar con una autorización de cosecha del SAG como una medida de control adicional y distinta de la anterior, se estableció en la Estrategia 2014-2015 del Programa Nacional de Lobesia Botrana, y el detalle de su regulación, en el documento titulado “Procedimiento de autorización de cosecha para predios de vid ubicados en áreas reglamentadas”, instrumentos que si bien se encuentran publicados en la página web institucional del SAG, no figuran aprobados por resolución exenta ni tampoco publicados en el Diario Oficial, tal como lo exige el precitado artículo 6° del decreto ley N° 3.557, de 1980. Por lo tanto, el SAG no estaba habilitado para sancionar al requirente por no contar con una autorización específica cuya exigencia no fue formalizada ni publicada según lo ordenado por la preceptiva aplicable, de manera que deberá adoptar las medidas necesarias para revisar los actos administrativos que multaron al señor Yévenes Andahur por ese concepto, informando de ello a esta Contraloría General dentro de un plazo de 30 días hábiles. En segundo término, en cuanto a la alegación del peticionario de que la carga fue transportada con la cubierta pertinente, cabe consignar que aun cuando el mérito de los elementos probatorios es un aspecto que debe ser apreciado por las autoridades requeridas, esta Entidad de Control no advierte irregularidades en la forma en que el SAG dio por acreditada tal infracción. La reclamación que plantea el interesado en esta oportunidad, de que el SAG excluyó la ponderación de la planilla de control carretero de Carabineros de Chile en la cual el camión placa patente N° EZ-5257 figura como “encarpado” (fojas 4), no altera la conclusión consignada, pues en el expediente existen otros medios probatorios, tales como las actas de inspección y los dos informes que permitieron dar por comprobada la existencia de la respectiva infracción. Por último, corresponde descartar la vulneración del derecho al debido proceso que alega el afectado, pues la resolución exenta N° 8.904, de 2015, fue dictada por la Jefa de la División Jurídica del SAG en el marco de una delegación de atribuciones que le efectuó el Director Nacional de esa entidad mediante su resolución exenta N° 5.655, de 2013, y esta última aparece citada en los vistos del instrumento que se impugna. Transcríbase al interesado, al Ministerio de Agricultura, a la Dirección Regional del Maule del SAG y a la Contraloría Regional del Maule. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República