Dictamen N° 76585/2013

N° 76.585 Fecha: 22-XI-2013 El Director Nacional del Instituto de Previsión Social -IPS- solicita un pronunciamiento que determine, por una parte, si la declaración de incobrabilidad de los créditos adeudados a esa entidad por concepto de cuentas corrientes habilita a dicho servicio para disponer el alzamiento de las hipotecas que garantizan esas obligaciones de pago y, por otra, si pueden entenderse agotados prudencialmente los medios de cobro tratándose de deudores que no se encuentran individualizados, a fin de efectuar el castigo contable respecto de esos saldos insolutos. Adicionalmente, y en el evento de no ser procedente alzar el referido gravamen por el medio antes aludido, consulta sobre la posibilidad de celebrar transacciones extrajudiciales con los interesados, lo que permitiría obtener un pago parcial de las sumas debidas, así como la extinción de las deudas en cuestión y las cauciones que acceden a ellas. Explica, además, que en razón de que tales acreencias se generaron hasta el año 1988, con el mecanismo enunciado se estarían precaviendo los litigios que los deudores están obligados a iniciar con el objeto de que se declare prescrita la acción para obtener el cobro de esos montos. Consultados al efecto, los Subsecretarios de Previsión Social y de Hacienda manifestaron, separadamente, haber sido informados que el IPS estaría en condiciones de individualizar a la totalidad de los deudores no identificados. Al respecto, el inciso primero del artículo 19 de la ley N° 18.382 -que establece normas complementarias de administración financiera, personal y de incidencia presupuestaria-, faculta a las instituciones y organismos descentralizados y a las empresas del Estado, para que, previa autorización de los Ministros del ramo correspondiente y de Hacienda, castiguen en sus contabilidades los créditos incobrables, siempre que hayan sido contabilizados oportunamente y se hubieren agotado prudencialmente los medios de cobro. En consideración a lo anterior, es pertinente advertir que el artículo 53 de la ley N° 20.255, que estableció la reforma previsional, creó el Instituto de Previsión Social como un servicio público descentralizado, bajo la supervigilancia del Presidente de la República, a través del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, por intermedio de la Subsecretaría del Trabajo y Previsión Social, motivo por el cual, y según lo resuelto por el dictamen N° 75.427, de 2011, le resultan aplicables las reglas contenidas en el citado artículo 19 de la ley N° 18.382. Precisado lo anterior, y en lo tocante a la posibilidad de alzar las aludidas hipotecas teniendo por fundamento la indicada declaración de incobrabilidad, es dable anotar que la jurisprudencia de este Órgano de Control, contenida entre otros, en los dictámenes N°s. 23.294, de 1985 y 58.865, de 2011, sostuvo que la finalidad que persigue el antedicho precepto es lograr el castigo de las deudas cuya mantención en los estados financieros de la repartición respectiva le produce una distorsión económica y financiera, porque sólo tienen una representación numérica y, por ende, ningún respaldo real, lográndose así una ordenación en su contabilidad. Además, la historia fidedigna del apuntado texto legal añade que la incorporación de la disposición en análisis obedece, asimismo, a que la existencia de tales saldos exige un control administrativo que encarece el sistema (Informe Primera Comisión Legislativa, de fecha 24 de diciembre de 1984. Boletín N° 570-05). De este modo, cabe concluir que la declaración de incobrabilidad produce únicamente efectos de carácter contable y financiero en el presupuesto del respectivo servicio, por cuanto su objetivo es la ordenación y pulcritud de esa información a fin de que sirva de fundamento para la correcta toma de decisiones, pero no constituye un mecanismo apto para incidir en otros aspectos relacionados con la obligación a que se refiere, como es la extinción de la hipoteca asociada a la misma. Por otra parte, en lo atingente al eventual castigo contable de los créditos cuyos deudores no han sido individualizados, es necesario señalar que tal como lo manifestó esta Entidad Fiscalizadora en el enunciado dictamen N° 75.427, de 2011, el agotamiento prudencial de los medios de cobro que exige el anotado artículo 19 de la ley N° 18.382 supone por parte de la entidad titular de la acreencia, de la realización de todas aquellas diligencias que competan para hacer efectivo su derecho, de manera que quede establecida fehacientemente la imposibilidad de obtener su pago, pese a la adopción de tales medidas. Pues bien, dicha circunstancia no varía tratándose de deudores cuya identidad no ha podido ser determinada, correspondiendo, en consecuencia, al propio organismo de la Administración ponderar cuándo las gestiones practicadas deben entenderse culminadas para los fines mencionados, sin perjuicio de lo que resuelvan, en definitiva, los Ministros del ramo respectivo y el de Hacienda al proceder a otorgar la autorización pertinente, como asimismo de las atribuciones de que está investida la Contraloría General en orden a cautelar el debido ingreso de los recursos públicos. Por último, acerca de la posibilidad de celebrar acuerdos extrajudiciales respecto de los montos adeudos a que se ha hecho mención, es menester hacer presente que acorde con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 54 de la referida ley N° 20.255, todas las funciones y atribuciones del ex Instituto de Normalización Previsional se traspasaron al Instituto de Previsión Social, con excepción de aquellas que indica. A su turno, cumple con consignar que el inciso segundo del mismo precepto establece que “El Instituto de Previsión Social, en el ámbito de las funciones y atribuciones que se le traspasan conforme al inciso anterior, será considerado para todos los efectos, sucesor y continuador legal del Instituto de Normalización Previsional, con todos sus derechos, obligaciones, funciones y atribuciones. Las referencias que, en dicho ámbito, hagan las leyes, reglamentos y demás normas jurídicas al Instituto de Normalización Previsional se entenderán efectuadas al Instituto de Previsión Social”. En tal contexto, debe entenderse aplicable al Director del IPS lo previsto en la letra h) del artículo 5° del decreto con fuerza de ley N° 17, de 1989, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social -que fijó el estatuto orgánico del aludido ex Instituto de Normalización Previsional-, en cuya virtud corresponde especialmente a la autoridad de este último organismo “Aprobar las transacciones judiciales y extrajudiciales que interesen a la Institución”. Enseguida, es del caso precisar que acorde al artículo 2.446 del Código Civil, la transacción es un contrato en que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente, o precaven uno eventual. Concordante con ello, la jurisprudencia de esta Contraloría General, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 9.506, de 2006 y 74.157, de 2012, ha expresado que es de la esencia del contrato de transacción que las partes se hagan concesiones recíprocas, entendiéndose por tales la renuncia al menos parcialmente a las pretensiones respectivas. En consecuencia, atendida la atribución otorgada por la preceptiva expuesta, cabe concluir que el Director del IPS puede celebrar los acuerdos por los que se consulta, en la medida que en el ejercicio de esa facultad se ajuste estrictamente a lo estatuido por la aludida letra h) del artículo 5° del decreto con fuerza de ley N° 17, de 1989, así como también a lo dispuesto por la normativa que le sea aplicable y a los requisitos que para dichos efectos ha señalado la jurisprudencia administrativa, debiendo establecerse concesiones recíprocas entre las partes, las cuales han de fijarse en términos que cautelen los intereses de esa entidad y el patrimonio público. Transcríbase al Ministerio de Hacienda, a la Subsecretaría de Previsión Social y a la Superintendencia de Pensiones. Saluda atentamente a Ud., Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República