Dictamen N° 77367/2016

N° 77.367 Fecha: 20-X-2016 La División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General requiere un pronunciamiento sobre la pertinencia de algunas observaciones contenidas en su Informe Final N° 992, de 2015, sobre auditoría a las actividades de control y supervisión realizadas por la Comisión Nacional de Acreditación (CNA) a los procesos efectuados por las agencias acreditadoras, por el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2014. En particular consulta sobre la posibilidad que las instituciones de educación superior puedan interponer un recurso de reposición contra la decisión de acreditación emitida por una agencia, sin existir fuente legal expresa para ello, y que solo una vez resuelta tal acción comiencen a correr los plazos establecidos por la ley N° 20.129 para presentar, ante la CNA, el respectivo recurso de apelación contra esa determinación. Asimismo, pregunta acerca de la legalidad de la decisión de la CNA de hacer extensiva las inhabilidades e incompatibilidades que por ley afectan a los miembros de la Comisión y a otros de sus servidores, a los directivos de esas agencias, los cuales no poseen la calidad de funcionarios públicos. Sobre el particular, según el artículo 8°, letra b), de la ley N° 20.129 la Comisión debe “Pronunciarse acerca de las solicitudes de autorización que le presenten las agencias encargadas de la acreditación de carreras y programas de pregrado, programas de Magíster y programas de especialidad en el área de la salud, y supervigilar su funcionamiento”. Luego, su artículo 34, inciso primero, prescribe que corresponderá a la CNA autorizar y supervisar el adecuado funcionamiento de las agencias de acreditación ahí descritas, “sobre la base de los requisitos y condiciones de operación que fije”. Su letra b) preceptúa que entre tales condiciones se debe considerar “La existencia y aplicación de mecanismos apropiados para garantizar la independencia de sus juicios y la de los evaluadores con los que trabaja”. Su artículo 35, inciso primero, dispone que “El proceso de evaluación de solicitudes de autorización considerará el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo anterior”, añadiendo su inciso segundo que “Un reglamento de la Comisión establecerá la forma, condiciones y requisitos para el desarrollo de los procesos de autorización de agencias de acreditación” ahí reseñadas. En este contexto, la CNA, a través de su resolución exenta DJ N° 013-4, de 2014, aprobó el nuevo Reglamento que Fija el Procedimiento de Autorización para el Funcionamiento de Agencias de Acreditación, Condiciones de Operación y Supervisión, cuyo artículo 5° indica las condiciones de operación que deben cumplir las entidades acreditadoras para obtener tal autorización. Entre ellas, precisa su numeral 5.2. que “Las agencias deberán contar con mecanismos que garanticen la independencia de sus juicios y que impidan, además, cualquier tipo de conflicto de interés en los miembros del Consejo; en los pares evaluadores; secretarios técnicos; directores y/o directivos y propietarios de las agencias. Esto implica que las evaluaciones y decisiones de acreditación se basarán exclusivamente en criterios técnicos y se fundamentarán en el análisis razonado de las condiciones de los programas sometidos a proceso, a la luz de los criterios de evaluación, en un contexto de credibilidad que fortalezca la fe pública implicada en las decisiones de acreditación”. Su inciso final añade que “Para ello, las agencias deberán contar con un reglamento que establezca claramente los mecanismos que resguarden los posibles conflictos de interés, tendientes a asegurar la independencia de sus decisiones”. En este sentido, los artículos 6° y 7° de dicho reglamento fijan condiciones y restricciones para desempeñarse en la organización y administración de una institución acreditadora, señalando una serie de limitaciones a los socios o propietarios de las empresas que se constituyen para formar una agencia y a los directores o directivos de estas últimas, frente a entidades de educación superior que se sometan a un proceso de acreditación ante la pertinente agencia. Su artículo 19, letra n), prescribe que “Las decisiones de acreditación deberán consignar expresamente que las instituciones de educación superior podrán reponer ante la misma agencia las decisiones adoptadas por ésta”. En este punto, cabe recordar que a la época fiscalizada mediante el anotado informe final también estuvo vigente durante un lapso del año 2014 la versión del citado reglamento aprobado por la resolución exenta DJ N° 165-3, de 2007, de la CNA, que contemplaba, en términos similares a los del actual cuerpo reglamentario, la posibilidad que instituciones de educación superior tuvieran, en todo caso, mecanismos de reclamación ante las determinaciones de las agencias, como ocurre con el recurso de reposición. Expuesto todo lo anterior, es necesario anotar que las potestades entregadas por ley a la CNA en el ámbito de las agencias acreditadoras dice relación directa con el cumplimiento de los estándares de funcionamiento para el otorgamiento y supervisión de la autorización entregada a esas entidades, especialmente acorde con el reglamento emitido al amparo del inciso segundo del artículo 35 de la ley N° 20.129. En efecto, este último precepto legal otorga una amplia facultad a la CNA para resolver sobre la materia de que se trata, ya que sus términos determinan, claramente, que esa atribución es comprensiva de la posibilidad de fijar todas las instancias y condiciones bajo las cuales se deben desarrollar los procedimientos de autorización de agencias de acreditación y los procesos efectuados por aquellas. Ello incluye, en lo que interesa, tanto el establecimiento de los medios de impugnación ante tales entidades, como las restricciones aplicables a los socios y directivos de esas instituciones acreditadoras a fin de garantizar la independencia en la emisión de sus juicios. De tal modo, sobre la primera consulta planteada, cabe concluir que no existe reparo en el establecimiento de la posibilidad de interponer un recurso de reposición ante la propia agencia, y una vez resuelto tal medio de impugnación, comience a correr el plazo fijado en el artículo 30 de la ley N° 20.129 para presentar, ante la propia CNA, el respectivo recurso de apelación contra la determinación final de acreditación adoptada por la correspondiente agencia. Por otra parte, como puede advertirse, el anotado cuerpo reglamentario complementa los requisitos y condiciones de operación que el artículo 34 de la ley N° 20.129 impone a las agencias de acreditación, en especial en lo referente al deber de actuar con independencia en las evaluaciones que realicen, a fin de garantizar la imparcialidad con que dichas entidades deben accionar durante el procedimiento de acreditación, la cual tiene como propósito asegurar un tratamiento igualitario para todas las instituciones de educación superior, así como a preservar la transparencia y confiabilidad del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación. En este punto es forzoso señalar que si bien la CNA posee atribuciones para fijar requisitos y condiciones de operación relacionados con la imparcialidad de las decisiones de la agencia, aquellas deben ser ejercidas con razonabilidad y de manera fundada (aplica criterio contenido en el dictamen N° 39.990, de 2012). Así, la CNA puede fijar impedimentos o limitaciones en relación con el ámbito consultado, que afecten a los propietarios y socios de las empresas que se organizan para operar una agencia, y a los directores o directivos de estas últimas, con el objetivo de evitar conflictos de intereses que pudieran suscitarse en los procedimientos que desarrollan las agencias. En contexto, cumple con hacer presente que si bien resulta factible que la CNA, a través del ejercicio de sus funciones normativas, imponga a los socios, dueños, directores y directivos antes aludidos, las prohibiciones e incompatibilidades establecidas en el artículo 7° de la ley N° 20.129 para los miembros y ciertos servidores de la CNA, ello debe hacerse en la medida que resulten razonables en función del objetivo que se persigue -antes aludido- y efectuando los necesarios ajustes que derivan de la diversa naturaleza que tiene, por una parte, la CNA (organismo público) y quienes la dirigen y conforman y, por otra, las aludidas empresas (privadas) y las agencias que funcionan bajo ellas. Transcríbase a la Comisión Nacional de Acreditación. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República