Dictamen N° 39990/2012

N° 39.990 Fecha: 06-VII-2012 Don Luis Patricio Riveros Barría, en representación de la agencia acreditadora Akredita-QA, Quality Assessment S. A., solicita un pronunciamiento sobre la regularidad del Acuerdo N° 39, de 2011, de la Comisión Nacional de Acreditación -CNA-, que aplicó una multa a dicha entidad basándose en que uno de sus socios, don Luis Riveros Cornejo, formaba parte del Consejo Académico Asesor del Instituto Profesional Los Leones, cuya carrera de Educación Parvularia se encontraba en proceso de acreditación por parte de dicha Agencia. Indica el ocurrente, que el mencionado Acuerdo N° 39 se basó en la letra i) del artículo 7° de la resolución exenta N° 165-3, de 2007, de la CNA, la cual no se ajusta a derecho, por cuanto regula materias propias de reserva legal al establecer limitaciones a los derechos establecidos en los N°s. 16 y 21 del artículo 19 de la Constitución Política de la República. Añade que tal instrumento vulneraría los principios de legalidad y tipicidad a que está sometida la potestad sancionatoria de la Administración del Estado y agrega que dicho acto administrativo debió haber cumplido con el trámite de toma de razón ante este Órgano Contralor. Por último, afirma que el mencionado Acuerdo habría infringido la regulación sobre la prescripción de las infracciones administrativas. En su informe, la Comisión Nacional de Acreditación manifiesta que los artículos 34 y 35 de la ley N° 20.129 le entregan una potestad normativa directa, conforme a la cual se dictó la antes citada resolución exenta, agregando que tales preceptos le imponen el deber de establecer mecanismos que resguarden la independencia de los juicios que adopten las agencias acreditadoras. Asimismo, señala que según lo dispuesto en la resolución N° 520, de 1996, de esta Contraloría General, vigente a la época de su dictación, el referido acto administrativo se encontraba exento del trámite de toma de razón. Finalmente, indica que el hecho imputado se mantuvo durante todo el proceso de acreditación de que se trata y que la correspondiente prohibición se prolonga hasta veinticuatro meses después del término del respectivo proceso, de modo que la infracción no se encontraba prescrita al momento de la dictación del acto impugnado. En primer lugar, el artículo 34 de la ley N° 20.129, que Establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, dispone que corresponderá a la CNA autorizar y supervisar el adecuado funcionamiento de las agencias de acreditación, sobre la base de los requisitos y condiciones de operación que fije, entre los cuales se deberá considerar, en lo que interesa, la existencia y aplicación de mecanismos apropiados para garantizar la independencia de sus juicios. A su vez, la letra a) del artículo 39 de ese texto legal impone un conjunto de obligaciones expresas a las agencias acreditadoras, una de las cuales es dar cumplimiento a los requisitos y condiciones de operación que defina la CNA conforme el citado artículo 34. Además, su artículo 40 establece las sanciones que la CNA puede aplicar a las agencias por el incumplimiento de las obligaciones que establece ese artículo 39. En tal sentido, una de esas sanciones es la multa a beneficio fiscal. En este contexto, la letra i) del artículo 7° de la resolución exenta N° 165-3, de 2007, de la CNA, que aprueba el reglamento sobre la forma, requisitos, autorización y obligaciones de las agencias de acreditación, prevé que dichas entidades estarán sujetas a la condición de operación consistente en la prohibición de que ellas, sus propietarios, socios o miembros directivos puedan prestar, por un lapso de veinticuatro meses, a lo menos, sus servicios de consultoría o asesoría a las instituciones de educación superior respecto de las cuales hubieren, estén o vayan a desarrollar procesos de acreditación. Como puede advertirse, la anotada norma reglamentaria complementa los requisitos y condiciones de operación que el artículo 34 de la ley N° 20.129 impone a las agencias de acreditación, en especial en lo referente al deber de actuar con independencia en las evaluaciones que realicen, a fin de garantizar la imparcialidad con que dichas entidades deben actuar durante el procedimiento de acreditación, la cual tiene como propósito garantizar un tratamiento igualitario para todas las instituciones de educación superior, así como a preservar la transparencia y confiabilidad del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación, que es objeto del referido ordenamiento. En tal sentido, conforme a la letra a) del artículo 39 del texto legal en estudio, una vez obtenido el reconocimiento, las agencias acreditadoras se encuentran obligadas a dar cumplimiento a los requisitos y condiciones de operación que defina la Comisión, “conforme a lo prevenido en el artículo 34”, y cuya infracción genera las sanciones establecidas en el citado artículo 40. De esta manera, la disposición reglamentaria invocada por la autoridad para imponer la sanción de que se trata, en los supuestos específicos analizados, complementa el deber de independencia que deben respetar las agencias acreditadoras, exigencia que constituye el núcleo esencial de la conducta exigida por la ley N° 20.129 a esas entidades, precisando un caso en que aquella se entiende infringida, razón por la cual el referido precepto no resulta constitucionalmente reprochable. Así lo ha entendido la jurisprudencia de la Contraloría General de la República, cuyo dictamen N° 63.697, de 2011, manifestó la procedencia de que la Superintendencia de Electricidad y Combustibles hubiera sancionado a las empresas eléctricas que indica por infracción del deber de comunicación establecido en la ley y desarrollado en la reglamentación pertinente, las cuales conforman un todo armónico y sistemático con la norma legal que la sustenta. Además, el Tribunal Constitucional en su sentencia Rol N° 480, de 2006, ha establecido que el estatuto jurídico de la actividad sancionadora de la Administración admite la colaboración de la potestad reglamentaria y en particular, en el considerando 29° indicó que no resulta constitucionalmente reprochable “que una ley faculte a una Superintendencia a sancionar a las empresas concesionarias de un servicio público ante el incumplimiento de deberes establecidos en Decretos Supremos, en la medida que estos últimos se limiten a reglamentar deberes suficientemente descritos en normas de rango legal”, en tanto que en el considerando 14° de la sentencia Rol N° 479, del mismo año, expuso que “la vigencia del principio de legalidad en el campo del derecho administrativo sancionador no impide que la administración pueda legítimamente sancionar conductas cuyo núcleo esencial se encuentre descrito en la ley y más extensamente desarrollado en normas reglamentarias”. Por lo tanto, la sanción impuesta en virtud del citado Acuerdo N° 39, de 2011, de la CNA, a la agencia acreditadora Akredita-QA, Quality Assessment S. A., se ajustó a la normativa que regula la materia. En segundo lugar, y en lo que dice relación con la extensión temporal de la prohibición de que las agencias de acreditación, sus propietarios, socios o miembros directivos puedan prestar, por un lapso de veinticuatro meses, a lo menos, servicios de consultoría o asesoría a las entidades que señala –contenida en la letra i) del artículo 7° de la resolución exenta N° 165-3, de 2007, de la CNA–, es dable destacar que las prohibiciones que la ley permite reglamentar a la Comisión deben ser interpretadas conforme al principio establecido por el artículo 19, N° 16, de la Constitución Política de la República, que garantiza la libertad de trabajo. De lo anterior fluye que, como se ha visto, si bien al amparo de la ley N° 20.129 es posible que la CNA establezca prohibiciones como la de la especie, esa facultad debe ser ejercida racionalmente, esto es teniendo en consideración el propósito del texto legal en que se ampara la potestad reglamentaria. Es así como la extensión de la prohibición por veinticuatro meses resulta desproporcionada en atención al bien jurídico protegido por la ley que Establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, traduciéndose en una violación del N° 16 del artículo 19 de la Carta Fundamental recién referido. En atención a lo expuesto, la Comisión debe modificar su reglamento sobre la forma, requisitos, autorización y obligaciones de las agencias de acreditación, y adecuar la extensión de la prohibición en comento a un plazo razonable y prudente que, sin desmedrar su obligación de preservar la imparcialidad, transparencia y confiabilidad del sistema, sea concordante con la garantía constitucional aludida. En tercer término, en cuanto se refiere a la prescripción de la infracción, es necesario indicar que de los antecedentes examinados se desprende que la conducta imputada se mantuvo durante todo el desarrollo del proceso de acreditación, hasta la notificación de los cargos, esto es, el 18 de noviembre de 2010. En este punto, cabe anotar que los dictámenes N°s. 28.226, de 2007 y 58.795, de 2010, han señalado que la prescripción de las sanciones administrativas se sujeta a los plazos establecidos en el Código Penal para las faltas, que es de seis meses, término que, atendido lo expresado precedentemente, no ha transcurrido en este caso. Finalmente, cumple con hacer presente que de acuerdo a lo dispuesto en la resolución N° 520, de 1996, de este Entidad Fiscalizadora, que establecía normas sobre exención del trámite de toma de razón, vigente al momento de dictarse la aludida resolución N° 165-3, de 2007, estaban sujetos a ese examen previo de legalidad los reglamentos y sus modificaciones firmados por los Jefes de Servicio, siempre que se refieran a materias sometidas a toma de razón, circunstancia que no concurría en ese acto. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República