Dictamen N° 78105/2016

N° 78.105 Fecha: 24-X-2016 Se han dirigido a esta Contraloría General don Luis Cordero Vega y doña Josefina Court Spikin, en representación de la Agencia de Acreditación y Evaluación de Educación Superior ‘AcreditAcción S.A.’, para cuestionar que la Comisión Nacional de Acreditación (CNA) le haya objetado que los socios de la empresa que conforma esa agencia sean directores de esta última, imponiéndole, además, un plazo para desvincular a quienes estaban en esa situación. Al respecto la CNA informa que, atendidas las razones de hecho y de derecho que expone, y en el ejercicio correcto de sus atribuciones, no ha impartido orden alguna sobre el cese de las personas que ocupan ciertos cargos directivos en esa agencia, lo que fue iniciativa propia de esta última. Como cuestión previa, de los antecedentes tenidos a la vista aparece que mediante su resolución exenta N° 89, de 2015, la CNA se pronunció sobre la solicitud de dicha sociedad para renovar la autorización de funcionamiento, señalando que aquella no cumplía con los requisitos y condiciones de operación exigidos, formulando una serie de observaciones que debía subsanar. En lo pertinente, se cuestionó la posible influencia de los propietarios de AcreditAcción S.A. en los procesos de acreditación, ya que dos de ellos ejercían la labor de director ejecutivo y director académico en la agencia, respectivamente, lo cual podría afectar las actuaciones de los consejeros de acreditación y de los pares evaluadores. Tal resolución requirió que la agencia estableciera medidas concretas que, en lo referente a la consulta, garantizaran la independencia interna entre los diferentes niveles, procesos y funciones de su estructura orgánica. En respuesta a esas observaciones, AcreditAcción S.A. propuso como medida voluntaria la salida de su ‘gestión superior’ de los socios cuestionados -directores académico y ejecutivo- a partir del 31 de enero de 2016, al estimar que era un plazo indispensable para buscar a sus reemplazantes, traspasar labores y realizar las modificaciones legales pertinentes. Frente a ello la CNA resolvió -mediante su resolución exenta N° 94, de 2015- otorgarle la correspondiente autorización a dicha entidad, manifestando en su punto 12 que la “desvinculación propuesta por la Agencia de las personas que actualmente ejercen el cargo de Director Académico y de Director Ejecutivo debe materializarse en un plazo máximo que concluye el 30 de septiembre de 2015”, advirtiendo que ante un incumplimiento ‘será sujeto del proceso sancionatorio correspondiente’. Luego, la CNA al pronunciarse mediante su resolución exenta N° 101, de igual año, sobre el recurso de reposición interpuesto contra el antedicho acto administrativo, mantuvo el plazo que le fijó a la agencia para desvincular a los aludidos directores, argumentando que con ello busca dar cumplimiento oportuno al artículo 5°, punto 5.2, de su ‘Reglamento de Agencias’, relativo a los mecanismos de independencia de los miembros de la agencia, refiriéndose asimismo a lo señalado por su resolución exenta N° 89, en orden a que el hecho de que personas interesadas en la propiedad de la agencia tengan en ella cargos de gestión, afectaría la actuación libre de influencias de los consejeros y evaluadores pares. Sobre el particular, según el artículo 8°, letra b), de la ley N° 20.129, la CNA debe “Pronunciarse acerca de las solicitudes de autorización que le presenten las agencias encargadas de la acreditación de carreras y programas de pregrado, programas de Magíster y programas de especialidad en el área de la salud, y supervigilar su funcionamiento”. Luego, su artículo 34, inciso primero, prescribe que corresponderá a la CNA autorizar y supervisar el adecuado funcionamiento de las agencias de acreditación ahí descritas, “sobre la base de los requisitos y condiciones de operación que fije, a propuesta de un comité consultivo de acreditación de pregrado y postgrado”. Su letra b) consigna que entre dichos parámetros de operación se considerará “La existencia y aplicación de mecanismos apropiados para garantizar la independencia de sus juicios y la de los evaluadores con los que trabaja”. Su artículo 35, inciso primero, dispone que “El proceso de evaluación de solicitudes de autorización considerará el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo anterior”, añadiendo su inciso segundo que “Un reglamento de la Comisión establecerá la forma, condiciones y requisitos para el desarrollo de los procesos de autorización de agencias de acreditación” ahí reseñadas. Enseguida, el artículo 36, inciso primero, del referido texto legal dispone que la CNA autorizará a una agencia de acreditación que “cumpla íntegramente con los requisitos y condiciones de operación respectivos”, consignando su inciso segundo que si no cumple “íntegramente con los requisitos y condiciones de operación, la Comisión formulará las observaciones que deberán ser subsanadas por la entidad de manera previa a su autorización”. A su turno, el artículo 39, letras a) y d) preceptúan, respectivamente, que las agencias acreditadoras, una vez obtenido el reconocimiento de la CNA, deberán “Dar cumplimiento a los requisitos y condiciones de operación que defina la Comisión, conforme a lo prevenido en el artículo 34”, y “Subsanar las observaciones que les formule la Comisión”. En este contexto, la CNA mediante su resolución exenta DJ N° 013-4, de 2014, aprobó el nuevo Reglamento que Fija el Procedimiento de Autorización para el Funcionamiento de Agencias de Acreditación, Condiciones de Operación y Supervisión, que reitera las potestades de la CNA para autorizar el funcionamiento de las agencias de acreditación que cumplan íntegramente con los requisitos y condiciones de operación. Su artículo 5° indica las condiciones de operación que deben cumplir las entidades acreditadoras para obtener tal autorización, precisando su punto 5.2. que “Las agencias deberán contar con mecanismos que garanticen la independencia de sus juicios y que impidan, además, cualquier tipo de conflicto de interés en los miembros del Consejo; en los pares evaluadores; secretarios técnicos; directores y/o directivos y propietarios de las agencias. Esto implica que las evaluaciones y decisiones de acreditación se basarán exclusivamente en criterios técnicos y se fundamentarán en el análisis razonado de las condiciones de los programas sometidos a proceso, a la luz de los criterios de evaluación, en un contexto de credibilidad que fortalezca la fe pública implicada en las decisiones de acreditación”. Su inciso final añade que “Para ello, las agencias deberán contar con un reglamento que establezca claramente los mecanismos que resguarden los posibles conflictos de interés, tendientes a asegurar la independencia de sus decisiones”. En este sentido, los artículos 6° y 7° de dicho reglamento fijan condiciones y restricciones para desempeñarse en la organización y administración de una institución acreditadora, señalando una serie de limitaciones a los socios o propietarios de las empresas que se constituyen para formar una agencia y a los directores o directivos de estas últimas, frente a entidades de educación superior que se sometan a un proceso de acreditación ante la pertinente agencia. Conviene añadir que según sus artículos 8° y 9° las agencias deben contar con un ‘consejo de acreditación’ por cada área o nivel postulado, que se pronuncia sobre la acreditación de carreras o programas, y con a lo menos quince pares evaluadores en cada área aprobada para funcionar. Como puede advertirse, la anotada norma reglamentaria complementa los requisitos y condiciones de operación que el artículo 34 de la ley N° 20.129 impone a las agencias de acreditación, en especial en lo referente al deber de actuar con independencia en las evaluaciones que realicen, a fin de garantizar la imparcialidad con que dichas entidades deben accionar durante el procedimiento de acreditación, la cual tiene como propósito asegurar un tratamiento igualitario para todas las instituciones de educación superior, así como a preservar la transparencia y confiabilidad del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación, que es objeto del referido ordenamiento. Expuesto todo lo anterior, se debe anotar que del contenido de las reseñadas resoluciones exentas N os 89, 94 y 101, todas del 2015 y de la CNA, así como de su informe, aparece con claridad que esta observó que la sola circunstancia de concurrir en una misma persona las calidades de socio de la empresa que conforma la agencia y director ejecutivo o académico de esta última afectaría la independencia de las evaluaciones y decisiones que deben tomar las instancias de análisis propias de esa clase de entidades, compuestas por los consejos de acreditación y los pares evaluadores. También es posible advertir de los antecedentes tenidos a la vista que en dicho contexto la agencia recurrente ofreció designar nuevos directores que no sean socios, fijando para ello un plazo, el que fue reducido por la CNA bajo el apercibiendo de incoar un procedimiento sancionatorio en caso de incumplirlo. En este punto es forzoso señalar, por una parte, que no existe en la normativa legal que regula la materia una inhabilidad que impida la concurrencia de las calidades antes referidas y, por otra, que si bien la CNA posee atribuciones para fijar requisitos y condiciones de operación relacionados con la imparcialidad de las decisiones de la agencia, aquellas deben ser ejercidas con razonabilidad y de manera fundada (aplica criterio contenido en el dictamen N° 39.990, de 2012). En tal contexto, se debe puntualizar que la CNA no explicita de modo claro ni en los referidos actos administrativos ni en su informe, cómo el hecho de poseer la doble calidad de socio y director genera una condición de injerencia o riesgo de injerencia en los referidos consejos y evaluadores pares, ni como esto se subsana si los propietarios de la respectiva empresa designan a directores que no tengan la condición de socios. Por ello, sin advertirse que la medida en cuestión se encuentre debidamente motivada -al no expresarse por la CNA las razones detalladas que le pudieran servir de fundamento a lo dispuesto en las ya reseñadas resoluciones exentas sobre las desvinculaciones de que se trata-, no consta de qué manera el solo hecho de ser socio de la empresa que conforma una agencia de acreditación y, a la vez, director o directivo de esta última, puede afectar la independencia de los consejos de acreditación y pares evaluadores que intervienen en los procesos de acreditación. Consecuente con lo anterior, si bien la desvinculación de los directores cuestionados fue una propuesta realizada por la propia agencia, es evidente que esta se hizo a atención a la observación que al respecto le hizo la CNA, por lo que no resultó procedente imponerle un plazo menor al señalado por aquella, como tampoco anunciar un eventual procedimiento sancionatorio en el evento de no cumplir con ese término. Transcríbase a los apoderados de la agencia recurrente y a la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República