Dictamen N° 78143/2011

N° 78.143 Fecha: 14-XII-2011 Se han dirigido a esta Contraloría General don Ismael Calderón Larach, concejal de la Municipalidad de Santiago, y don Italo Jaque Ribera, solicitando se emita un pronunciamiento que precise si el decreto N° 1.086, de 1983, del entonces Ministerio del Interior, que regula las reuniones públicas, se ajusta a derecho. Los requirentes manifiestan que, en su concepto, el mencionado reglamento vulneraría el principio de reserva legal que rige en nuestro ordenamiento cuando se trata de la regulación de derechos fundamentales, entre los cuales se encuentra el derecho a reunirse en lugares de uso público. A su turno, cuestionan la constitucionalidad del aludido decreto N° 1.086, de 1983, por cuanto establecería un sistema de autorización previa para el ejercicio del señalado derecho fundamental. Requerido su informe, el Ministerio del Interior y Seguridad Pública ha expresado, en síntesis, que, por las consideraciones que indica, el citado texto reglamentario se ajusta plenamente a lo estatuido por el ordenamiento jurídico. Sobre el particular, es menester señalar que el artículo 19, N° 13, inciso primero, de la Constitución Política de la República previene que la Carta Fundamental asegura a todas las personas “El derecho a reunirse pacíficamente sin permiso previo y sin armas.”. Añade el inciso segundo del mismo precepto que “Las reuniones en las plazas, calles y demás lugares de uso público, se regirán por las disposiciones generales de policía.”. Pues bien, como puede advertirse es la propia Constitución Política de la República la que, tratándose de reuniones en lugares de uso público, utiliza una técnica diversa a la que emplea al reglar otras garantías fundamentales, toda vez que en el caso del derecho a reunirse en tales espacios, no ordena que su regulación sea necesariamente establecida mediante una ley -como lo hace al referirse a las demás garantías constitucionales-, pues dispone que dicha materia se regirá por las disposiciones generales de policía. En relación a la frase “se regirán por las disposiciones generales de policía”, usada en el citado inciso segundo del artículo 19, N° 13, es pertinente recordar que dicha expresión se empleaba, al regular la materia que nos convoca, en el artículo 10, N° 4, del texto original de la Constitución de 1925, y que ella fue reemplazada en virtud de la reforma introducida por la ley N° 17.398, en el año 1971, por la locución “se regirán por las disposiciones generales que la ley establezca”. Asimismo, es pertinente anotar que la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución propuso que se utilizara la misma expresión que presentaba el citado artículo 10, N° 4, de la Carta de 1925, luego de la reforma antes referida (Actas Oficiales de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, Sesión 125, de 29 de mayo de 1975), lo que, como se puede advertir, no prosperó, toda vez que el constituyente de 1980 optó por emplear la misma redacción que, en lo que atañe a este punto, presentaba originalmente la Constitución de 1925. En razón de lo anterior, es dable inferir que el constituyente, al establecer la norma contenida en el mencionado artículo 19, N° 13, inciso segundo, de la Carta Fundamental, buscó permitir que el derecho a reunirse en lugares de uso público, fuera regulado, aun en sus aspectos esenciales, no sólo en virtud de una ley, sino también mediante actos generales emanados de la autoridad administrativa. En este sentido, por lo demás, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, pues en su sentencia de 16 de julio de 1996, causa Rol N° 239, hace presente, en su considerando 9°, que “es principio general y básico del derecho constitucional chileno la ‘reserva legal’ en la regulación del ejercicio de los derechos fundamentales; esto es, toca al legislador, y sólo a él, disponer normas al respecto, sin más excepción que la referente al derecho de reunión en lugares de uso público, regido su ejercicio por disposiciones generales de policía”. En mérito de lo expuesto, no cabe sino concluir que la regulación del derecho a reunirse en recintos de uso público no se encuentra reservada a la ley, pues, según se indicara, tal materia, acorde a lo establecido en la Carta Fundamental, puede ser normada, asimismo, a través de actos generales emanados de la autoridad administrativa -como acontece con el decreto N° 1.086, de 1983, del entonces Ministerio del Interior-, razón por la cual la alegación formulada por los interesados en relación a este aspecto ha de ser desestimada. Por otra parte, en lo que concierne a la eventual inconstitucionalidad de que adolecería el señalado texto reglamentario por cuanto contemplaría un sistema de autorización previa para el ejercicio del derecho constitucional en cuestión, cumple hacer presente que, como se manifestó, es la propia Constitución Política de la República, en su artículo 19, N° 13, la que ordena, para el caso específico de las reuniones en lugares de uso público, el establecimiento de las disposiciones generales de policía que regirán aquellas, y que en ejercicio de esa potestad prevista en la Carta Fundamental, se dictó el citado decreto N° 1.086, de 1983. En este orden de ideas, es útil anotar, además, que las facultades que el citado acto reglamentario otorga a los intendentes y gobernadores para adoptar medidas que restringen el ejercicio del derecho de que se trata, se encuentran en armonía con lo prescrito en los artículos 2°, letra b), y 4°, letra c), de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, que, confieren, respectivamente, a los intendentes la atribución de velar porque en el territorio de su jurisdicción se respete la tranquilidad, el orden público y el resguardo de las personas y bienes, y a los gobernadores la de autorizar reuniones en plazas, calles y demás lugares de uso público, en conformidad con las normas vigentes. En atención a lo expuesto, la alegación que los recurrentes formulan sobre este punto también ha de ser desestimada. No obstante, y en concordancia con el criterio contenido en el dictamen N° 37.221, de 2009, de esta Entidad Fiscalizadora, es menester advertir que la prerrogativa que el citado decreto N° 1.086, de 1983, confiere a los intendentes y gobernadores, en orden a no autorizar reuniones o desfiles, debe ser ejercida sólo en los casos señalados expresamente en las letras c) y d) de su artículo 2°. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República