Dictamen N° 78572/2010

N° 78.572 Fecha: 27-XII-2010 Se ha solicitado un pronunciamiento relativo a la procedencia de someter al procedimiento calificatorio anual a los funcionarios que, habiéndose presentado a las elecciones de la asociación de funcionarios de un organismo de la Administración del Estado, no hayan resultado electos como miembros de su directorio, quienes, eventualmente, tendrían la calidad de miembros suplentes del mismo. Sobre el particular, y en lo que interesa, es necesario informar que el artículo 20 de la ley N° 19.296, que establece normas sobre asociaciones de funcionarios de la Administración del Estado, dispone que “Los funcionarios que fueren candidatos al directorio y que reunieren los requisitos exigidos para ser elegidos directores de la asociación, gozarán del fuero previsto en los incisos 1° a 3° del artículo 25 desde que se comunique por escrito, a la jefatura superior de la respectiva repartición, la fecha en que deba realizarse la elección y hasta esta última o desde la presentación de la candidatura”, agregando que “Si la elección se postergare, el goce del fuero cesará en el día primitivamente fijado para su realización”. A su vez, el artículo 25 de la referida ley establece, en lo que interesa, que los directores de las asociaciones de funcionarios gozarán de fuero, consistente en la inamovilidad en sus cargos, desde la fecha de su elección y hasta seis meses después de haber cesado su mandato como tales, lapso en el cual no podrán ser trasladados de la localidad o función que desempeñaren, sin su autorización por escrito, ni podrán ser objeto de calificación anual, salvo que expresamente la solicitare el dirigente, en caso contrario, regirá su última calificación para todos los efectos legales. Por su parte, el artículo 17 de la citada ley N° 19.296 determina con precisión el número de personas que constituirá el directorio de las antecitadas asociaciones, disponiendo, en síntesis, que las mismas tendrán un director, quien será su presidente, en caso que se reunieren menos de veinticinco afiliados, incrementándose el número de tales personeros en proporción a la cantidad de miembros que pertenezcan a esas corporaciones, hasta un máximo de nueve, en el evento de alcanzar aquélla tres mil o más integrantes. A continuación, es posible advertir que de la normativa anteriormente expuesta, así como de la interpretación sistemática, entre otros, del artículo 19, inciso tercero, del señalado texto legal, donde se precisa que “resultarán elegidos directores quienes obtengan las más altas mayorías relativas”; de su artículo 21, el cual previene que “Las votaciones que deban realizarse para elegir directorio”, deberán practicarse ante un ministro de fe y, de su artículo 23, conforme al cual “tendrán derecho a voto para elegir al directorio todos los funcionarios que se encontraren afiliados a la asociación”, aparece que el estamento directivo de las asociaciones de funcionarios está constituido por las personas que han resultado electas como tales, con el sufragio indicado, en la pertinente votación. Como es dable observar, la normativa legal aplicable en la especie ha puntualizado con exactitud cuántos y quiénes son los miembros del directorio de las asociaciones de funcionarios de que se trata, sin hacer alusión alguna a una categoría de eventuales “miembros suplentes” de ese cuerpo dirigente, de manera que no resulta jurídicamente procedente afirmar su existencia, o estimar que son integrantes del correspondiente directorio, ni aun en el caso de que los estatutos de la agrupación correspondiente prevean una figura de esa clase. A mayor abundamiento, es pertinente indicar que el artículo 30 de la mencionada ley N° 19.296, se refiere a la posibilidad de efectuar el reemplazo -y no la suplencia ocasional- de los miembros del directorio, estableciendo taxativamente los casos y el modo en que ello será posible, esto es, en la hipótesis que alguno de ellos “muriere, se incapacitare, renunciare o por cualquier causa perdiere la calidad de tal”, y siempre que “tal evento ocurriere antes de seis meses de la fecha en que terminare su mandato”, añadiendo que el reemplazante debe ser “elegido, por el tiempo que faltare para completar el período, en la forma que determinen los estatutos”. Por otra parte, es dable recordar que el artículo 38, inciso primero, de la Constitución Política de la República establece, en lo que interesa, que una ley orgánica constitucional “determinará la organización básica de la Administración Pública, garantizará la carrera funcionaria” y los principios en que ésta deberá fundarse, en tanto que el artículo 45 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, prescribe que “la carrera funcionaria será regulada por el respectivo estatuto y se fundará en el mérito, la antigüedad y la idoneidad de los funcionarios, para cuyo efecto existirán procesos de calificación objetivos e imparciales”, estableciendo la necesidad de verificar tales valoraciones con los parámetros y efectos que indica en su artículo 47. Asimismo, el artículo 32 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, situado en su Título II, relativo a la carrera funcionaria, ordena que “El sistema de calificación tendrá por objeto evaluar el desempeño y las aptitudes de cada funcionario, atendidas las exigencias y características de su cargo, y servirá de base para la promoción, los estímulos y la eliminación del servicio”. A su vez, conforme al artículo 33 del citado Estatuto, todos los funcionarios deben ser calificados anualmente en las listas que indica, salvo las excepciones expresamente contempladas por la ley, entre las que se encuentran las establecidas por el artículo 34 del señalado cuerpo legal y la del artículo 25 de la ley N° 19.296, que ahora interesa. De lo anteriormente señalado aparece que la calificación de los enunciados servidores constituye un imperativo de carácter general, vinculado a la carrera funcionaria que la Constitución Política garantiza y que regulan los textos legales antes citados, en tanto que la exención de sometimiento al enunciado proceso calificatorio es una excepción a esa regla, que en el caso de los miembros del directorio de una asociación de funcionarios constituye parte del fuero que la normativa especial que los rige les reconoce, con el objeto de resguardar su debido desempeño gremial. En concordancia con ello, es del caso hacer presente que una de las acepciones del término “fuero”, contenida en la vigésima segunda edición del Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española de la Lengua, aplicable en la especie, corresponde a “cada uno de los privilegios y exenciones que se conceden a una provincia, a una ciudad o a una persona”, haciendo hincapié, como es posible observar, en el carácter extraordinario y exclusivo de determinado sujeto. En consecuencia, es forzoso manifestar que el fuero que exime del proceso calificatorio a los miembros del directorio de las asociaciones de que se trata es una figura jurídica excepcional que sólo puede establecerse por una disposición legal que otorgue dicha franquicia, la cual, por ende, debe interpretarse en forma restrictiva, sin que pueda extenderse a hipótesis no previstas por el ordenamiento, como ocurriría en el caso de las personas que, habiéndose presentado a las respectivas elecciones, no han obtenido la votación necesaria para formar parte de ese estamento gremial, toda vez que no existe fundamento jurídico que permita otorgar tal investidura y garantías a quienes, en estos casos, se ha acostumbrado a denominar “suplentes” de esos representantes gremiales. Déjense sin efecto los dictámenes N°s 15.503, 43.459 y 100.246, todos de 1973, 16.584 y 31.021, ambos de 1995, todos de este origen, así como toda jurisprudencia administrativa que, en los aspectos pertinentes, se oponga a lo resuelto mediante el presente pronunciamiento. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República