Dictamen N° 80301/2013

N° 80.301 Fecha: 06-XII-2013 La Directora Ejecutiva de la Comisión Administradora del Sistema de Créditos para Estudios Superiores -INGRESA-, consulta a esta Contraloría General sobre la pertinencia de renovar el crédito con garantía estatal para esta anualidad a los alumnos que accedieron a él los años 2011 y 2012 y cursen actualmente sus estudios en la Universidad del Mar. Añade que a esa Comisión le corresponde verificar que las instituciones adscritas al enunciado régimen otorguen la caución de deserción académica y cuenten con respaldo suficiente para solventarla y mantenerla mientras subsista la obligación de pago de los beneficiarios del sistema, existiendo dudas respecto de la capacidad de ese Plantel de Educación Superior para responder de dicho compromiso, atendida la cancelación de su personalidad jurídica, la revocación de su reconocimiento oficial y, en particular, su situación financiera. Requerido su informe, el Ministerio de Educación expone sobre la necesidad del presente pronunciamiento, por las razones que consigna. A su vez, la Comisión Nacional de Acreditación señala que lo consultado no se relaciona con su ámbito de competencias. Por su parte, la Tesorería General de la República advierte que, atendido a que se encuentra pendiente el juicio que decida sobre su petición de quiebra respecto de la mencionada Universidad y a su falta de atribuciones en la materia, se abstiene de emitir su parecer. Finalmente, la Dirección de Presupuestos manifiesta que el asunto planteado no le compete, no obstante lo cual hace presente sus aprehensiones en relación al otorgamiento y la renovación del beneficio por el que se consulta. Sobre el particular, los artículos 1°, 2° y 3° de la ley N° 20.027 -que Establece Normas para el Financiamiento de Estudios de Educación Superior-, disponen que el Estado, por intermedio del Fisco, garantizará hasta el 90% del capital más intereses de los créditos que otorguen las instituciones financieras destinados a solventar esos estudios, siempre que hayan sido concedidos de conformidad con dicho texto legal y su reglamento -contenido, actualmente, en el decreto N° 266, de 2009, del Ministerio de Educación-, facultando a INGRESA para la administración del sistema. Luego, su artículo 14 prescribe que para que opere el aludido resguardo estatal, los establecimientos educacionales que participen del régimen en comento, por sí o a través de terceros, deberán caucionar el riesgo de deserción académica del alumno mediante un instrumento que sea aprobado por INGRESA, según fije el reglamento. Añade ese precepto, en lo que interesa, que esta última garantía tendrá que cubrir los porcentajes que detalla, correspondiendo al Fisco completar la diferencia en el evento que aquellos sean inferiores al 90% del capital más los intereses del crédito otorgado. Seguidamente, su artículo 15 previene que en el caso de que una institución de educación superior no pague sus obligaciones por deserción académica, quedará excluida de este sistema de financiamiento hasta que se ponga al día en la manera estipulada por el reglamento, sin perjuicio de las acciones legales que procedan. En lo concerniente a las funciones de INGRESA, los números 7 y 8 del artículo 22 de la ley N° 20.027, señalan que a ella le compete verificar el cumplimiento de los requisitos de los establecimientos educacionales, de los estudiantes y de los créditos para acceder al resguardo estatal, así como que dichas entidades cuenten con respaldo suficiente para solventar las garantías de deserción académica que otorguen. Sobre esta última caución, el artículo 25 de los decretos N°s. 182, de 2005, y 266, de 2009, ambos del Ministerio de Educación -que sancionaron los reglamentos de la citada ley N° 20.027, vigentes a las épocas de concesión de las acreencias a que se refiere la consulta-, indica que las instituciones de educación superior que postulen a sus alumnos al beneficio en comento, deberán constituirse en fiadoras de los mismos, en las formas que ahí se detallan. Agrega el artículo 26 de esos textos normativos que, además, los establecimientos educacionales tendrán que poner anualmente a disposición de la Comisión, en el plazo que esta señale, una boleta de garantía bancaria, póliza de seguro u otro instrumento aprobado por aquella, con el objeto de resguardar el riesgo esperado de deserción académica, el que, en virtud de lo consignado por su artículo 30, podrá ejecutarse ante el incumplimiento de las obligaciones que de él deriven. Asimismo, el artículo 31 de los comentados reglamentos prescribe que la institución de educación superior que no satisfaga los compromisos de pago emanados del abandono académico o que no lo afiance para sus alumnos renovantes del crédito caucionado por el Estado, será excluida del sistema respecto de nuevos estudiantes. Finalmente, en relación al respaldo necesario para solventar la mencionada garantía de deserción, el artículo 26 bis del enunciado decreto N° 266, de 2009, establece que, si en ejercicio de sus funciones y en virtud de los mecanismos que indica, INGRESA concluye que una entidad de educación superior no cumple con las exigencias que ha fijado o no acredita un nivel adecuado de capacidad financiera, previamente definido y comunicado, esa Comisión estará facultada, mediante resolución fundada, para restringir su participación en el régimen de que se trata, limitando el número máximo de personas con beneficio que aquella podrá matricular anualmente. Por su parte, las resoluciones N°s. 9 y 29, de 2011 y 2012, respectivamente, ambas de INGRESA -que aprobaron las bases administrativas, técnicas y anexos de licitación pública del servicio de financiamiento y administración de créditos para estudios de educación superior con garantía estatal y el formato tipo de contrato de participación en el aludido sistema, para esos años-, señalan en su punto 2.4.3 de las condiciones técnicas -“Pago a las Instituciones de Educación Superior”-, que en el caso de las acreencias futuras, relativas a nóminas ya concursadas, ello ocurrirá en un plazo no mayor a diez días desde el otorgamiento de las consignadas cauciones, de acuerdo con el cronograma que cada año determine la Comisión para el proceso de renovación. A continuación, el punto 3.1 de esos pliegos -“De la garantía de las Instituciones de Educación Superior”-, prescribe que la garantía de deserción académica tendrá vigencia hasta la fecha de egreso del estudiante, debiendo actualizarse anualmente a través de la suscripción de una fianza complementaria en forma previa al desembolso de los fondos que correspondan al periodo que se encuentre en curso. En todo caso, de acuerdo al numeral 3.3.1 de las mismas bases, la mencionada duración es sin perjuicio de la facultad del establecimiento educacional para convenir con la entidad financiera el pago, si ocurre la deserción académica, hasta en un plazo máximo igual al número de cuotas que le quedaban al deudor al producirse su morosidad. Conforme a ello, el indicado punto 3.1 señala que el deber de renovar el instrumento que asegure el riesgo esperado de deserción académica se mantendrá vigente hasta el término de los estudios del alumno o hasta que se extingan los compromisos financieros de la institución de educación superior, en el evento de que esta haya pactado su satisfacción por parcialidades. Asimismo, si INGRESA ejecuta la boleta de garantía bancaria y/o la póliza de seguro, dicho numeral la faculta para tomar por cuenta del respectivo establecimiento educacional una nueva caución bajo la modalidad que describe, sea por el remanente de la realizada o por su totalidad en caso de infracción a lo prescrito en el mismo acápite. Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista, consta que la Universidad del Mar fue acreditada para los años 2011 y 2012 y que, cumpliendo con las restantes condiciones fijadas por la normativa aplicable para ser partícipe del aludido sistema de financiamiento, recibió durante esas anualidades alumnos beneficiarios del crédito con garantía estatal. También aparece que el Ministerio de Educación, por el decreto N° 17, de 2013 y en virtud de las consideraciones que ahí se exponen, revoca el reconocimiento oficial a la citada Casa de Estudios y cancela su personalidad jurídica, agregando que dichas medidas regirán a partir del 28 de febrero de 2015, sin perjuicio de la facultad que esa Secretaría de Estado puede ejercer, mediante resolución fundada, antes del vencimiento y por una sola vez, para extender el consignado término por un máximo de dieciocho meses, atendidas las circunstancias que indica. Añaden los artículos 3° y 4° de ese acto administrativo que durante el periodo que medie entre su total tramitación -lo que ocurrió el 5 de febrero de 2013-, y la aludida data, quienes deban seguir cursando su enseñanza en la mencionada Universidad tendrán derecho a acceder y mantener las becas y créditos que contempla el sistema de educación superior, siempre que cumplan con las exigencias establecidas para ello, prohibiéndose, en todo caso, la admisión de nuevos alumnos en sus programas y carreras, para el presente y los siguientes años académicos. Pues bien, en primer término cabe prevenir que, tanto la ley N° 20.027 como los referidos decretos N°s. 182, de 2005 y 266, de 2009, fijan los requisitos para que los estudiantes beneficiarios puedan obtener la renovación en análisis. En dicho contexto, y tal como lo manifestó el dictamen N° 47.540, de 2013, de esta Contraloría General, el marco jurídico aplicable a un certamen análogo al de la especie -el que comprende, entre otros, la ayuda financiera que se concederá y las obligaciones de los favorecidos con ella-, es el descrito por la normativa que rige la correspondiente convocatoria. De esta manera, en la situación de que se trata, los alumnos que durante los años 2011 y 2012 accedieron al crédito con garantía estatal a que se refiere la ley N° 20.027, deben cumplir con la preceptiva vigente a la época de su otorgamiento, la que no contempla como requisito para la continuidad de sus estudios bajo el régimen en análisis las circunstancias de la entrega o reajuste de la caución de deserción académica o la solvencia de la institución de educación superior en que aquellos los cursan. En este sentido, para autorizar dicha renovación, INGRESA tendrá que verificar únicamente que quienes postulan a ella se ajusten a las condiciones fijadas para ese fin por el estatuto jurídico aplicable, sin que corresponda su denegación en tanto estas no se infrinjan. Así también lo confirma lo prevenido por el enunciado artículo 4° del decreto N° 17, de 2013, en orden a la mantención de las franquicias del sistema de educación superior. Una conclusión distinta de la anotada implicaría realizar exigencias no contempladas por la preceptiva vigente, con el consecuente menoscabo de la situación de los beneficiarios, los que, sobre la base de la confianza en el obrar legítimo de los órganos de la Administración y con la convicción de actuar dentro de un marco de legitimidad, satisfacen los requisitos para seguir gozando del crédito con garantía del Estado, sin que puedan afectar el otorgamiento de ese derecho circunstancias que no les son imputables, como las reclamadas por INGRESA. Precisado lo anterior, y en lo que concierne a la no constitución por la Universidad del Mar de la caución de deserción académica respecto de sus alumnos renovantes, de acuerdo al citado artículo 31 del reglamento de la ley N° 20.027, dicho incumplimiento genera la exclusión del sistema en relación a nuevos estudiantes, pero no altera la continuidad de los que ya ingresaron a ese régimen. Adicionalmente, del enunciado punto 2.4.3 de las bases de licitación se colige que la no entrega o no actualización del aludido instrumento tienen por consecuencia la suspensión del desembolso de los correspondientes aranceles por parte de la entidad financiera adjudicada para su otorgamiento. Igualmente, para el incumplimiento de las obligaciones de pago causadas por la mencionada fianza, los artículos 15 de la ley N° 20.027 y 31 de su reglamento prevén la ya comentada eliminación del régimen de créditos de educación superior. Ello, en todo caso, no obsta al ejercicio de las facultades de INGRESA para la ejecución, cobro y sustitución de las cauciones a que se refieren los artículos 26 y 30 de este último cuerpo normativo. Finalmente, en relación al respaldo suficiente con que debe contar la señalada garantía de deserción académica -aspecto por cuya verificación compete velar a INGRESA-, corresponde manifestar que de acuerdo al aludido artículo 26 bis del decreto N° 266, de 2009, en el evento de que la Universidad del Mar no satisfaga las exigencias comunicadas por esa Comisión o no logre acreditar un nivel adecuado de solvencia financiera, conforme al procedimiento que dicho precepto fija, ella se encuentra autorizada, mediante resolución fundada, para restringir su participación en el sistema de financiamiento de que se trata. Así, y atendido que en virtud del citado decreto N° 17, de 2013, ese Plantel de Educación Superior no puede recibir nuevos alumnos y que, además, no cumple actualmente los requisitos para que sus estudiantes accedan por primera vez al resguardo en comento, es que la consecuencia que el mencionado artículo 26 bis dispone para las hipótesis que consigna no resulta aplicable en la situación a que se refiere la consulta. Conforme a lo expuesto en este pronunciamiento, cabe concluir que INGRESA debe autorizar la renovación de las garantías otorgadas respecto de los créditos destinados a financiar los estudios de aquellas personas que prosigan cursándolos en la Universidad del Mar, en tanto en estas concurran las condiciones que el ordenamiento jurídico prescribe para tales efectos. Transcríbase al Ministerio de Educación, a la Comisión Nacional de Acreditación, a la Tesorería General de la República, a la Dirección de Presupuestos y a la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República