Dictamen N° 8665/2009

N° 8.665 Fecha: 20-II-2009 Mediante oficio N° 1.231-2009, la Corte de Apelaciones de Santiago ha requerido de informe a esta Contraloría General de la República en relación al recurso de protección interpuesto por don Antonio Jiménez Silva, funcionario civil de la Subsecretaría de Aviación del Ministerio de Defensa Nacional, y que ese Ilustrísimo Tribunal tramita bajo el rol N° 1.170-2009. El recurso de protección mencionado impugna el dictamen N° 61.919, de 30 de diciembre de 2008, a través del cual este Organismo de Control reconsideró su oficio N° 46.251, de 16 de octubre de 2007, el que señalaba que el título técnico de Administrador de Empresas que posee el recurrente lo habilitaba para percibir el sobresueldo de fuerzas especiales, contemplado en el artículo 186, letra c), del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1997, del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Guerra, que establece el Estatuto del Personal de las Fuerzas Armadas. El pronunciamiento objeto de esta acción cautelar, reconsideró el mencionado oficio N° 46.251, en razón de que el recurrente no cumple con las condiciones necesarias para percibir el sobresueldo reclamado, ya que atendida su naturaleza y la reglamentación correspondiente, éste sólo puede ser impetrado por el personal de la Fuerza Aérea de Chile que desarrolla una especialidad propia de esa rama castrense, con los conocimientos que sean declarados por su Comando de Personal como acordes a la función específica de su desempeño, condiciones que no concurren en el señor Jiménez, quien es un funcionario civil de la Sección de Abastecimiento de la Subsecretaría de Aviación. Ahora bien, de acuerdo a lo expuesto por el actor, el dictamen impugnado constituye una actuación ilegal y arbitraria del Contralor General que "amagó" su derecho de propiedad asegurado en el N° 24 del artículo 19 y artículo 20 de la Constitución Política de la República, así como, según expresa, "la confianza legítima depositada en la autoridad administrativa, principio consagrado en los artículos 5°, 6° y 7° y artículo 19, N° 26, de la misma Carta Fundamental". El recurrente fundamenta su acción cautelar en la circunstancia de que el oficio N° 46.251, de 2007, le habría conferido el derecho a percibir el sobresueldo de especialidad de fuerzas especiales en consideración a que la Escuela de Perfeccionamiento de Suboficiales de la Fuerza Aérea de Chile, mediante acta N° 44, certificó que su título técnico de Administración de Empresas cumplía con la exigencia establecida en el artículo 8°, N° 2, letra f), del decreto N° 1.027, de 1997, del Ministerio de Defensa Nacional, que fija el Reglamento de Títulos, Especialidades y Desempeño de Actividades con Derecho a Sobresueldo en la Fuerza Aérea de Chile. En este sentido, agrega, que el mencionado oficio obligaba a la Subsecretaría de Aviación a pagarle el sobresueldo indicado, "creando" un derecho a su favor, el que se habría incorporado a su patrimonio. Aduce, además, que el dictamen N° 61.919, de 2008, que reconsideró dicho criterio, sería infundado, ya que le hace aplicable los requisitos establecidos en el artículo 32 del decreto N° 203, de 2005, del Ministerio de Defensa Nacional, que Determina Especialidades a que Podrá Optar el Personal de la Fuerza Aérea de Chile, lo que, en su caso, sería imposible de cumplir ya que dicho precepto, exige, entre otros, que los cursos de especialización conducente al beneficio económico en comento, deban ser autorizados por el Comando de Personal de la aludida institución armada. Añade que la certificación indicada, en su situación, debe otorgarla el jefe del Departamento de Personal y Administración de la Subsecretaría de Aviación, y no el Comando de Personal de la Fuerza Aérea de Chile, ya que esta autoridad no puede autorizar los mencionados cursos, respecto de aquellos servidores que no forman parte de esa entidad armada. En otro orden de ideas, el recurrente sostiene que la reconsideración contenida en el dictamen N° 61.919, de 2008, constituiría un acto de invalidación que debió ceñirse a los términos y condiciones que exige el artículo 53 de la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, esto es, "la audiencia previa del interesado". Finalmente, el actor solicita a V.S. Ilustrísima que, en definitiva, se acoja dicha acción constitucional -declarando que el dictamen N° 61.919, de 2008, de esta Contraloría General, constituye una acción ilegal y arbitraria, dejándolo sin efecto-, y a su vez, disponga que la Subsecretaría de Aviación pague el beneficio reclamado en forma retroactiva desde la fecha del dictamen N° 46.251, de 2007, que lo concedió. I.- RELACIÓN DE LOS HECHOS: Respecto a la materia planteada, para mejor comprensión de V.S. Iltma. es necesario consignar una relación de los hechos que motivaron la emisión del dictamen N° 61.919, de 2008, para luego expresar las consideraciones previas y de fondo, que, a juicio de esta Entidad Contralora, hacen inadmisible la acción de protección impetrada, o que, en definitiva, determinan el rechazo de la misma, en todas sus partes. Sobre el particular, se debe informar que el recurrente, mediante presentación de 22 de mayo de 2006 -identificada como referencia N° 31.127-, solicitó un pronunciamiento sobre el derecho que le asistiría para percibir el sobresueldo que indica el citado artículo 186, letra c), del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1997. En relación a la aludida presentación, la Subsecretaría de Aviación, por oficio N° 1.354, de 2006, manifestó que el decreto N° 1.027, de 1997, del Ministerio de Defensa Nacional, constituye una norma interna que rige sólo al personal de la Fuerza Aérea de Chile y no resulta aplicable al personal de esa Subsecretaría. Esta Contraloría General, considerando lo informado por la indicada repartición y la reglamentación vigente sobre la materia, desestimó la presentación del señor Jiménez Silva mediante oficio N° 51.712, de 22 de noviembre de 2006, ya que el título técnico invocado por él, no era de los incluidos en la enumeración del artículo 8° del mencionado decreto N° 1.027, de 1997, y por ende, no le permitía percibir el sobresueldo de especialidad de fuerzas especiales. Luego, por una presentación de 8 de noviembre de 2006 -referencia N° 79.277-, el recurrente solicita la reconsideración del aludido dictamen N° 51.712, la que fue rechazada por esta Contraloría General, a través de su oficio N° 7.668, de 15 de febrero de 2007, en el cual se consigna, en síntesis, que el mencionado sobresueldo se encuentra regulado por el referido decreto N° 1.027, de 1997, texto reglamentario que sólo es aplicable al personal de la Fuerza Aérea de Chile y no a los funcionarios de la Subsecretaría de Aviación. Con posterioridad, el señor Jiménez, nuevamente, se dirige a esta Contraloría General mediante presentación N° 60.250, de 26 de julio de 2007, por cuyo intermedio solicita un nuevo pronunciamiento sobre la materia, a cuyo respecto se emitió el dictamen N° 46.251, de 16 de octubre de 2007, el que, considerando los antecedentes aportados en esa oportunidad, entre ellos, el acta N° 44, de la Escuela de Perfeccionamiento de Suboficiales de la División de Educación de la Fuerza Aérea de Chile, estimó que el título técnico de Administración de Empresas otorgado por el Instituto Simón Bolívar que poseía, lo habilitaba para percibir el emolumento en cuestión. Sin embargo, habida consideración que la Subsecretaría de Aviación no realizó pago alguno del mencionado sobresueldo, el recurrente requirió la intervención de esta Entidad de Control mediante la presentación N° 23.327, de 7 de abril de 2008, en la situación que lo afectaba, expresando: "Que transcurridos 6 meses desde la vigencia del dictamen de la referencia -oficio N° 46.251, de 2007-, aún no se cancela el beneficio al suscrito lo cual conlleva una falta de cumplimiento a la jurisprudencia establecida por la Contraloría, por lo tanto el Ministerio de Hacienda estaría en deuda y como consecuencia la Subsecretaría de Aviación, a pesar de los esfuerzos demostrados por el jefe de servicio". Con el fin de atender la indicada presentación, esta Entidad de Control requirió de informe a la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, la que manifestó, a través del oficio N° 585, de 2008, que de acuerdo a lo dispuesto en la reglamentación respectiva, no resultaba procedente que un funcionario civil de la Subsecretaría de Aviación fuese acreedor de dicho sobresueldo de fuerzas especiales, por cuanto no se advierte una relación directa entre éste y el curso de especialización que aprobó como técnico en Administración de Empresas, así como tampoco con la función que ejerce en la oficina de adquisiciones de esa Subsecretaría de Estado. Dicha repartición agregó que el referido artículo 186, era aplicable al personal uniformado de las Fuerzas Armadas y no a los empleados civiles, por lo que el pago del sobresueldo de fuerzas especiales procedería sólo respecto de los primeros. Por las consideraciones anotadas, la Dirección de Presupuestos solicitó a esta Entidad Fiscalizadora la reconsideración del aludido oficio N° 46.251, de 2007. Atendiendo dicha petición de reconsideración y producto de un nuevo estudio sobre la materia planteada, esta Contraloría General emitió el dictamen N° 61.919, de 2008, el cual concluyó que el recurrente no cumplía las condiciones necesarias para percibir el emolumento reclamado, por cuanto no concurrían a su respectó los requerimientos previstos en el decreto N° 203, de 2005, del Ministerio de Defensa Nacional, texto reglamentario que no fue considerado en los anteriores pronunciamientos sobre el particular. II.- CONSIDERACIONES PREVIAS. Como cuestión previa al análisis de fondo de las alegaciones que se formulan en el recurso de autos, cabe manifestar que éste debe ser desestimado en todas sus partes por esa lltma. Corte, en atención a las siguientes consideraciones: A.- EXTEMPORANEIDAD DEL PRESENTE RECURSO DE PROTECCIÓN. En primer término, cabe desestimar el recurso de la especie por cuanto es extemporáneo. Al respecto, se debe tener presente que el Auto Acordado de la Corte Suprema, de 1992, Sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales, dispone en su N° 1, que esta acción se interpondrá "dentro del plazo fatal de treinta días corridos contados desde la ejecución del acto o la ocurrencia de la omisión o, según la naturaleza de éstos, desde que se haya tenido noticias o conocimiento cierto de los mismos, lo que se hará constar en autos". Ahora bien, el recurso de autos se interpuso fuera del plazo indicado, como se demostrará a continuación, razón por la cual debe ser rechazado por ese lltmo. Tribunal. En efecto, si bien la presente acción cautelar se dirige, formalmente, en contra del dictamen N° 61.919, de 2008, lo cierto es que la situación que causó el agravio invocado por el recurrente, se configuró por la omisión de la Subsecretaría de Aviación de disponer el pago del emolumento en cuestión, en cumplimiento del dictamen N° 46.251, de 2007, e indirectamente por la decisión de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, de no suplementar los recursos financieros para tal efecto, circunstancia que, en definitiva, derivó en la petición de reconsideración de este último pronunciamiento, formulada por dicha Dirección. Lo anterior, aparece de manifiesto de la presentación realizada por el señor Antonio Jiménez, de fecha 7 de abril de 2008 -N° 23.327-, a través de la cual solicitó la intervención de esta Contraloría General en la situación que le afectaba, consistente en la falta de pago del sobresueldo en comento. En ella expresa que: "el jefe de servicio de la Subsecretaría de Aviación, envió al Ministerio de Hacienda, Oficio (O) N° 2361, del 21.NOV.2007, solicitando los fondos para el pago de la asignación para el personal que cumple con los requisitos establecidos", agregando, enseguida, "que ante la nula respuesta del Ministerio de Hacienda, mediante oficio (O) N° 411 del 06.MAR.2008, nuevamente se insiste en la solicitud de los fondos correspondientes". De lo recién expuesto, se desprende que el hecho que afectó al señor Jiménez en orden a evitar que percibiera el aludido beneficio, no se produjo con la emisión del citado dictamen N° 61.919, sino que se ocasionó por la omisión de las entidades públicas mencionadas, que no dieron cumplimiento al oficio N° 46.251, de 2007. En concreto, la referida omisión, se habría verificado a partir de la notificación del oficio N° 411, de 16 de abril de 2008, mediante el cual la mencionada Dirección de Presupuestos comunicó a la Subsecretaria de Aviación su decisión de no otorgar los recursos para financiar el sobresueldo de fuerzas especiales, documento que fue acompañado por el señor Jiménez, al requerir la intervención de esta Contraloría General. Si bien el recurrente no comparte las conclusiones del citado dictamen N° 61.919, de 2008, este pronunciamiento no hizo más que realizar un nuevo estudio sobre la materia planteada, atendiendo a los antecedentes y argumentaciones esgrimidas por la Dirección de Presupuestos sobre el particular. En este sentido, y de acuerdo al criterio señalado por esa lltma. Corte, mediante sentencia de 5 de noviembre de 2008, en recurso de protección rol N° 3579/2008, para analizar si el recurso de autos fue interpuesto dentro de plazo, "debe considerarse la fecha en que el recurrente tomó conocimiento del hecho que lo afecta", esto es, en la situación en análisis, desde que supo de la negativa del Ministerio de Hacienda en orden a suplementar los recursos financieros para proceder al pago reclamado. Por lo tanto, atendida la circunstancia de que la negativa a pagar el sobresueldo en cuestión por parte de la Subsecretaría de Aviación y de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, ocurrieron con evidente antelación a la emisión del referido dictamen N° 61.919, ese lltmo. Tribunal debe rechazar el recurso de autos por extemporáneo, ya que ha transcurrido con creces el plazo fatal de treinta días corridos contados desde que el recurrente tuvo conocimiento del hecho en que se funda, de acuerdo a lo expresado en el N° 1 del citado auto acordado que regula la tramitación y fallo de la presente acción de protección. B.- EL RECURSO DE PROTECCIÓN DE LA ESPECIE, NO ESTA FUNDADO EN UN DERECHO INDUBITADO. El recurrente manifiesta en su libelo que la emisión del dictamen N° 61.919, de 2008, "amagó" su derecho de propiedad sobre el pago del mencionado sobresueldo de especialidad de fuerzas especiales. Sin embargo, de la simple lectura del citado pronunciamiento aparece que el recurrente carece del mencionado derecho, toda vez que ese beneficio remuneratorio se encuentra establecido para el personal castrense de las Fuerzas Armadas, sin que sea admisible, de acuerdo a su naturaleza, extenderlo a los servidores civiles de la Subsecretaría de Aviación, tal como se desprende de la reglamentación que rige la materia. A este respecto, se debe tener en cuenta que esta Contraloría General, mediante los oficios N°s 51.712, de 22 de noviembre de 2006; 7.668, de 15 de febrero de 2007 y 61.919, de 2008, negó el derecho que pretende el señor Jiménez, por estimar que no cumplía con los requisitos que establece la aludida reglamentación. Como se podrá advertir, la pretensión del actor es infundada, en la medida que no busca, a través de ella, amparar el ejercicio legítimo de un derecho indubitado y no disputado -requisitos copulativos que han sido exigidos reiteradamente por esa Iltma. Corte-, sino que pretende, por esta vía, la constitución de derechos subjetivos, cuestión ajena a la naturaleza cautelar de la acción de la especie. En efecto, la Excma. Corte Suprema en sentencia de 21 de agosto de 2006, rol N° 3.476, de 2006, que resolvió la apelación de un recurso de protección interpuesto por funcionarios municipales que dejaron de percibir una asignación por una nueva interpretación de la autoridad administrativa, expresó en el considerando 5°: "Que como puede apreciarse, en la especie, falta uno de los requisitos que precedentemente se indicó como básico para el planteamiento y acogimiento de una acción como la de la especie, esto es, la existencia de un derecho indiscutido, pues mientras los recurrentes alegan tener derecho a percibir dicha asignación, la recurrida sostiene lo contrario, y no corresponde en este procedimiento cautelar resolver esa disputa." En virtud de lo anterior, ese Iltmo. Tribunal debe rechazar este recurso de protección. C.- ASUNTO DE LATO CONOCIMIENTO. Desde otro punto de vista, pero concordante con lo recién expuesto, es oportuno señalar que el recurrente, al impugnar el dictamen N° 61.919, de 2008, lo que ha hecho es plantear ante V.S. Iltma. una controversia sobre la base de argumentaciones relacionadas con la normativa referente a la materia que le interesa, esto es, el ámbito de aplicación de las normas que establecen y regulan el sobresueldo de especialidad de fuerzas especiales, asunto que, por su propia naturaleza, es de lato conocimiento y absolutamente ajeno a la finalidad propia de este recurso de protección. Lo anterior, aparece de manifiesto de la lectura del libelo presentado, ya que el actor se refiere básicamente a su derecho a percibir un sobresueldo de especialidad, que como ya se ha expresado, es propio del personal de las Fuerzas Armadas, vinculado principalmente al desempeño de una función y/o a la acreditación de un título relacionado con dicha especialidad, es decir, cuestiones de hecho. En efecto, la determinación del cumplimiento de exigencias y requisitos establecidos por disposiciones legales y reglamentarias para acceder al beneficio remuneratorio de la especie, guardan relación con aspectos y circunstancias fácticas vinculadas con la idoneidad del título técnico que posee el actor y con la circunstancia de desempeñarse en una actividad que permita su pago, aspectos que hacen del todo improcedente que, a través de la presente acción cautelar, se califique o establezca el referido cumplimiento. El criterio expuesto, ha sido claramente sostenido por ese Iltmo. Tribunal, entre otras, en la sentencia de 16 de abril de 2001, recaída en el recurso de protección ingreso corte rol N° 6.256, de 2000, en cuyo considerando 8°, señala "Que, precisamente ante una situación fáctica persistente como la ya referida, de la que han surgido apreciaciones jurídicas encontradas, cuya aplicación derivaría en actos diferentes con efectos también diversos, una eventual discusión es más bien compatible con un procedimiento declarativo de lato conocimiento, en que las partes estén en condiciones de discutir y probar sus afirmaciones, todo lo cual va mucho más allá de esta acción constitucional". Cabe agregar a este respecto, que el recurrente pide en la parte final de su libelo que V.S. Iltma. disponga "que la Subsecretaría de Aviación, conforme a lo dispuesto en el ya referido artículo 186, letra c) del DFL N° 1, de 1997, de Defensa Nacional, debe pagar a este recurrente el beneficio reclamado en forma retroactiva desde la fecha del Dictamen que lo concede". Como puede apreciarse, la alegación del interesado requiere de un análisis lato, propio del juicio ordinario, que escapa absolutamente de los propósitos de la presente acción constitucional. III.- EN CUANTO AL FONDO DEL ASUNTO PLANTEADO. No obstante que esta Contraloría General estima que lo expuesto es suficiente para que esa Iltma. Corte rechace en todas sus partes el presente recurso de protección, considera conveniente formular las siguientes precisiones en cuanto al fondo del problema planteado y a las aseveraciones del libelo en análisis. En primer término, es útil señalar que, de conformidad con el texto del artículo 20 de la Constitución Política, son presupuestos necesarios para la procedencia del recurso de protección, la existencia de una acción u omisión ilegal o arbitraria, que como consecuencia de ello derive la privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de un derecho y que ese derecho sea de aquellos señalados específicamente por la disposición constitucional citada. Ahora bien, como se pasará a exponer, ninguno de los supuestos indicados concurre en la situación planteada por el recurrente. A) SOBRE LA LEGALIDAD DEL DICTAMEN N° 61.919, DE 2008. Sobre este particular, cumple con manifestar que el recurso de protección constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, es decir, persigue la adopción de medidas de resguardo frente a acciones u omisiones ilegales o arbitrarias que priven, perturben o amenacen el legítimo ejercicio de las garantías y derechos que el artículo 20 de la Constitución Política enumera. De este modo, es un requisito indispensable para que dicha acción prospere, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a la ley, o arbitrario, es decir, producto del mero capricho de quien incurre en él, que afecte a una o más de las garantías protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y la decisión de cualquier recurso como el que se ha interpuesto. Asimismo, es necesario tener presente que la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, ha sostenido que un acto es ilegal cuando no se aviene a la normativa por la que debe regirse, y es arbitrario cuando ha existido un quebrantamiento del proceso racional en la acción u omisión, falta de proporción de los medios empleados y el fin a obtener, o ausencia o inexistencia de los hechos que fundamentan la actuación u omisión recurrida. (Sentencias de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago de 24 de enero de 1992, rol N° 2883/91; de 12 de julio de 1993, rol N° 1788/93 y de 30 de abril de 1993, rol N° 186/93) Como se indicará a continuación, ninguno de lo supuestos recién anotados han ocurrido en relación a la emisión del dictamen N° 61.919, de 2008, por parte de esta Contraloría General. Para estos efectos, resulta necesario referirse tanto a las atribuciones de esta Contraloría General para evacuar dicho pronunciamiento como al cumplimiento de los requisitos de validez del mismo. A este respecto, cabe anotar que la facultad de este Organismo de Control de emitir dictámenes emana de lo dispuesto en el artículo 98 de la Constitución Política de la República y de su Ley Orgánica, N° 10.336, en sus artículos 5°, 6° y 9°. El artículo 98 de la Constitución Política encomienda a la Contraloría General de la República, como un organismo autónomo, entre otras atribuciones, la de ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administración y desempeñar las demás funciones que le otorga su Ley Orgánica. Por su parte, la ley N° 10.336, Orgánica de esta Entidad de Control, prescribe en sus artículos 5°, 6° y 9°, en lo que interesa, que corresponderá exclusivamente al Contralor informar por medio de dictámenes, entre otras materias, sobre el derecho a sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios, pensiones de retiro, jubilaciones y montepíos, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y los reglamentos que rigen a los Servicios Públicos sometidos a su fiscalización. De lo anteriormente expuesto, se infiere que el pronunciamiento en cuestión, se ha emitido de acuerdo a la habilitación que las mencionadas normas constitucionales y legales han otorgado a esta Contraloría General, especialmente, en lo referido a los regímenes remuneratorios de los funcionarios del Sector Público. Cabe destacar, además, que la actuación de este Organismo de Control al emitir el dictamen recurrido, ha sido totalmente lícita, en cuanto ha cumplido con todos los requisitos de validez para que el aludido pronunciamiento tenga plena eficacia. En conclusión, no hay legalidad en el dictamen impugnado. En este mismo orden de consideraciones, esa Iltma. Corte en la sentencia de 20 de abril de 2006, en la causa rol N° 8317-2005, confirmada por la Excma. Corte Suprema en causa rol N° 2199-2006, expresó en el considerando 13° "Que de acuerdo a lo expuesto en los fundamentos precedentes, el dictamen N° 57.151, de 2005, en que incide el presente recurso fue emitido por la Contraloría General de la República en uso de sus atribuciones legales y en materia de su competencia, pues corresponde precisamente a ese órgano Contralor del Estado verificar el examen de la legalidad y constitucionalidad de los actos de la Administración". Asimismo, la Corte precitada en sentencia de 10 de noviembre de 2005, causa rol N° 6.032-2005, confirmada por la Excma. Corte Suprema, tratando de la emisión de un dictamen, en el cual existía una divergencia sobre el sentido de determinadas normas, ha señalado en el considerando 8°, que no se trata de atribuir a este órgano Contralor funciones jurisdiccionales, "sino que el legislador le concedió funciones interpretativas de normas de carácter administrativo". Puntualizado lo anterior, es menester referirse al argumento esgrimido por el recurrente, consistente en que esta Contraloría General no ha podido invalidar mediante el dictamen N° 61.919, de 2008, el pronunciamiento que le concedió primitivamente el derecho a percibir el sobresueldo de especialidad de fuerzas especiales -dictamen N° 46.251, de 2007-, sin cumplir el procedimiento establecido para tal efecto en el artículo 53 de la ley N° 19.880, esto es, sin haber dispuesto "la audiencia previa del interesado", que contempla dicho precepto. En esta parte, el recurso de la especie pretende configurar un aparente vicio de legalidad, consistente en una falta procedimental en la emisión del dictamen N° 61.919, de 2008, ya que, a juicio del actor, por tratarse de un acto invalidatorio de un acto administrativo anterior, esta Contraloría General debió disponer la audiencia previa del afectado. El anterior argumento, resulta inadmisible en consideración a que los cambios de criterio dispuestos en un dictamen, no constituyen un vicio de legalidad que produzca la invalidación del acto que contiene la doctrina que se sustituye, toda vez que dicha posibilidad emana, precisamente, de las normas constitucionales y legales que establecen la potestad dictaminadora de esta Entidad de Control, y que le imponen el deber de buscar la correcta interpretación de la ley y atender las peticiones de reconsideración que se le presenten, razón por la cual, a raíz de un nuevo estudio del problema planteado o por nuevos antecedentes no considerados primitivamente, se pueden modificar las conclusiones de un pronunciamiento anterior, tal como se ha señalado en los dictámenes N°s 67.927, de 1963 y 19.725, de 1999, entre otros. En este sentido, es útil recalcar que los dictámenes son actos jurídicos que cumplen una función interpretativa de la ley y, en cuanto fijan el sentido y alcance de las disposiciones examinadas en cada caso concreto, pasan a conformar un todo obligatorio, rigiendo, por regla general, desde la fecha de vigencia de la ley interpretada. Lo recién expuesto, ha sido desarrollado latamente por la doctrina, debiendo mencionarse, entre otros, a los tratadistas señores Eduardo Soto Kloss -Revista Chilena de Derecho, Vol. 26 N° 2, pp. 399-403 (1999), Sección Estudios-; Iván Aróstica Maldonado "Notas sobre los dictámenes de la Contraloría General de la República", XX Jornadas de Derecho Público; Valparaíso, 1989, T.2; p. 456; Rodrigo Céspedes Proto -Revista Chilena de Derecho Vol. 28 N° 1, pp.149-159 (2001) Sección Jurisprudencia; Mario Verdugo Marinkovic -"Efectos Vinculantes de los Precedentes del Tribunal Constitucional en la Actividad de la Contraloría General de la República", Estudios Constitucionales, Universidad de Talca, Año 4, N° 1, pp.223-231. De esta manera, entonces, cuando esta Contraloría General cambia el criterio contenido en un anterior pronunciamiento, no lo invalida -como erradamente sostiene el recurrente-, ya que no lo deja sin efecto por ser contrario a derecho, sino que lo reconsidera en virtud de un nuevo razonamiento jurídico de carácter interpretativo que lo reemplaza, produciendo efectos desde su emisión hacia el futuro, razón por la cual para modificar la conclusión del dictamen N° 46.251, de 2007, esta Entidad no ha tenido que sujetarse al procedimiento contemplado en el artículo 53 de la ley N° 19.880. De seguir la argumentación que en esta parte expone el recurso, confundiendo el análisis interpretativo de un dictamen con los requisitos de validez del acto administrativo que lo contiene -cuya vulneración, si daría lugar a la invalidación del dictamen-, se llegaría al extremo de impedir cualquier cambio o evolución de la jurisprudencia administrativa, transcurrido el plazo de caducidad de dos años que establece el inciso primero del artículo 53 de la citada ley N° 19.880. Por otro lado, el inciso tercero del mencionado artículo 53, dispone que "El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario", debiendo agregarse, tal como lo previene el profesor Jaime Jara Schnettler, que "siempre queda abierta al particular afectado la vía jurisdiccional de impugnación mediante un procedimiento 'breve y sumario', naciendo así un 'contencioso de invalidación' afecto a las disposiciones del Código de Procedimiento Civil en materia de Juicio Sumario". (La Nulidad de Derecho Público Ante la Doctrina y la Jurisprudencia", Edit. Libromar, Santiago. 2004, pág. 112) El citado tratadista añade que, "Debe recalcarse que únicamente es impugnable mediante este procedimiento especial el acto que resuelve invalidar. Por el contrario, la resolución que deniega dicha posibilidad, si bien impugnable según las reglas comunes, lo será mediante las vías generales que franquea el ordenamiento y no a través de este juicio abreviado". Por lo tanto, debe desestimarse el planteamiento del actor de autos, en cuanto sostiene que esta Contraloría General debió disponer una audiencia previa del interesado, antes de emitir el dictamen N° 61.919, de 2008. B) EL DICTAMEN N° 61.919, DE 2008, NO ES ARBITRARIO. Atendido que un acto arbitrario es aquel contrario a la justicia, a la razón o las leyes, es decir, producto de la sola voluntad o capricho del que lo comete, tampoco dicho pronunciamiento puede constituirse en tal, por cuanto la potestad dictaminante de esta Contraloría General es de naturaleza interpretativa, cuyo ejercicio comprende el análisis jurídico de las normas constitucionales, legales y reglamentarias relativas, en este caso en particular, al régimen remuneratorio de los funcionarios civiles de la Subsecretaría de Aviación, en contraposición al que rige al personal castrense de las Fuerzas Armadas, lo que importa realizar un riguroso estudio tendiente a determinar el sentido y alcance de los cuerpos normativos aplicables. En efecto, es dable recalcar que esta Contraloría General, al emitir el pronunciamiento impugnado, se ciñó a las reglas de hermenéutica jurídica, teniendo en consideración, principalmente, la fuente normativa en que se establece el aludido sobresueldo de especialidad, así como una serie de antecedentes y argumentaciones proporcionadas tanto por la Subsecretaría de Aviación como por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. En consecuencia, ese ltmo. Tribunal debe desestimar la presente acción cautelar que se pretende en la especie, por cuanto el pronunciamiento impugnado no ha constituido una actuación arbitraria. C).- IMPROCEDENCIA DE PAGAR EL SOBRESUELDO DE ESPECIALIDAD DE FUERZAS ESPECIALES A UN FUNCIONARIO CIVIL DE LA SUBSECRETARÍA DE AVIACIÓN. Para mejor ilustración de V.S. Iltma. es necesario referirse a la naturaleza del sobresueldo objeto de la pretensión del recurrente, esto es, el correspondiente a la especialidad de fuerzas especiales establecido en la letra c), del artículo 186, del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1997, y al conjunto normativo que lo regula. En primer término, corresponde señalar que el artículo 186 del citado decreto con fuerza de ley N° 1, de 1997, del Ministerio de Defensa Nacional, previene que el personal afecto a la escala de sueldos de la Fuerzas Armadas tendrá derecho, de conformidad con lo dispuesto en dicho precepto, a percibir un sobresueldo cuando acredite una especialidad, un título, pertenezca a un escalafón o desempeñe una determinada actividad, el cual ascenderá a un 35%, a menos que se indique un porcentaje diferente, que será calculado sobre el sueldo en posesión. En relación a la referida disposición, es necesario manifestar que en cada una de las letras que ella contiene -salvo la letra g)-, se contemplan una serie de hipótesis en las que el personal que allí se indica, tendría derecho a percibir el aludido emolumento, todas las cuales están relacionadas con el ejercicio de una función de carácter militar o castrense, propia de cada una de las ramas que componen las Fuerzas Armadas, es decir, el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Dentro de las referidas hipótesis, se encuentra la contemplada en la letra c), que menciona al personal especialista en paracaidismo, montaña, comandos, combate especial y fuerzas especiales, siendo este último sobresueldo el que pretende el señor Jiménez. Precisado este punto, cabe agregar que el inciso final de la norma en comento previene que "El reglamento respectivo establecerá los requisitos que debe cumplir el personal para la obtención y mantención de la especialidad, vigencia y caducidad de los títulos, como asimismo las causales de pérdida temporal o definitiva de ella". Agrega, dicha norma que "Para tal efecto, se considerará, entre otros, las necesidades del servicio, años de servicios en unidades o reparticiones, en puestos de la especialidad, horas de vuelo, funciones específicas para las especialidades peligrosas y nocivas para la salud, cursos y exámenes médicos, cumplimiento de misiones relacionadas con la especialidad y tiempo mínimo de ejercicio efectivo de la especialidad que permitirá incorporar definitivamente el sobresueldo a la remuneración del personal." Como se infiere de la disposición precitada, el otorgamiento de los sobresueldos referidos a una especialidad -entre ellas, las indicadas en la aludida letra c)-, se encuentra estrechamente vinculado al ejercicio de la misma, de la cual dependerá, en los términos que disponga el reglamento, no sólo su obtención y mantención, sino que eventualmente su pérdida temporal o definitiva. Asimismo, resulta evidente que para acceder y mantener el sobresueldo de especialidad, se deben considerar aquellos aspectos que el citado artículo 186, dispone que deben ser regulados en los respectivos reglamentos, entre ellos, años de servicios en unidades o reparticiones en puestos de la especialidad, funciones específicas para las especialidades peligrosas y nocivas, cumplimiento de misiones relacionadas con la especialidad y tiempo mínimo de ejercicio efectivo de la especialidad. En este punto, es necesario hacer presente a V.S. lltma, que el señor Antonio Jiménez se desempeña como encargado de adquisiciones en la Subsecretaria de Aviación, razón por la cual no realiza cometido alguno que pueda implicar el desarrollo de una actividad que justifique el pago del sobresueldo de especialidad de fuerzas especiales, en los términos indicados. Expuesto lo anterior, cabe precisar que de los reglamentos que regulan este beneficio remuneratorio, esto es, el decreto N° 1.027, de 1997, del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Aviación, que aprobó el Reglamento de Títulos, Especialidades y Desempeño de Actividades con Derecho a Sobresueldos en la Fuerza Aérea de Chile y el decreto N° 203, de 2005, del mismo origen, que determina las especialidades a que puede optar el personal de la Fuerza Aérea de Chile, establecen como requisito para acceder a él, tener un curso de especialización autorizado por el Comando de Personal de la Fuerza Aérea de Chile que, a su vez, sea de interés institucional y que tenga directa relación con la especialidad primaria o área o función de desempeño del personal. Enseguida, se debe considerar que el artículo 1° del citado decreto N° 203, define "especialidad primaria" como aquélla otorgada a un determinado personal al ingresar a un escalafón y "especialidad adicional" como aquélla otorgada a un determinado personal, además de la especialidad primaria, previa aprobación de un curso que lo habilite para ello y cumpliendo los requisitos que en cada caso se establezcan. Conforme a lo señalado, sólo pueden adquirir una especialidad adicional a través de un curso de especialización, quienes previamente tengan una especialidad primaria, es decir, quienes pertenezcan a un escalafón de la Fuerza Aérea de Chile, y que, tal como se indicó, tenga directa relación con aquélla o el área o función de desempeño del personal castrense, de modo que resulta inadmisible extender dicho beneficio a quienes no tengan esa calidad, como es el caso del recurrente. En este sentido, debe desestimarse el argumento del recurrente consistente en que debe otorgársele el beneficio porque habría cumplido con el requisito establecido en el artículo 8°, numeral 2, letra f), del mencionado decreto N° 1.027, de 1997, esto es, el haber aprobado un curso de especialización en un organismo de educación nacional, debidamente certificado por la Escuela de Perfeccionamiento de Suboficiales de la Fuerza Aérea, toda vez que ello no es suficiente para impetrar el aludido emolumento, sino que, además, se requiere pertenecer a un escalafón de esa rama castrense y desarrollar una función ligada a la especialidad primaria respectiva. Por lo tanto, cabe insistir, nuevamente, que si bien el título técnico de Administración de Empresas que posee el recurrente, tiene relación directa con la función que desempeña en el Departamento de Adquisiciones de la Subsecretaría de Aviación, dicho curso de manera alguna puede convertirlo en acreedor de un estipendio como el que reclama en la especie, por cuanto ese diploma no resulta suficiente para acreditar una especialidad de fuerzas especiales propia del personal que desempeña funciones militares en la Fuerza Aérea de Chile. D).- GARANTÍAS CONSTITUCIO­NALES SUPUESTAMENTE VULNERADAS. El recurrente afirma que el dictamen N° 61.919, de 2008, "amagó" su derecho de propiedad asegurado en el artículo 19, N° 24 de la Constitución Política de la República, así como, según expresa, "la confianza legítima depositada en la autoridad administrativa, principio consagrado en los artículos 5°, 6° y 7° y en el artículo 19, N° 26, de la misma Carta Fundamental". El actor indica que el oficio N° 46.251, de 2007, le otorgó el derecho a percibir el sobresueldo de especialidad de fuerzas especiales, el cual habría ingresado a su patrimonio, de modo que el dictamen N° 61.919, de 2008, vulneró su derecho de propiedad sobre dicho emolumento. Al respecto, cumple con manifestar que el artículo 19, N° 24 de la Constitución Política reconoce a todas las personas "el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorporales", por lo que sobre los beneficios remuneratorios se puede adquirir este derecho. Sin embargo, no resulta admisible sostener que se ha adquirido la propiedad sobre un determinado estipendio, si el que lo pretende no cumple con las exigencias legales y reglamentarias que lo establecen, por cuanto esta circunstancia impide que se haya generado un hecho idóneo para producirlo e incorporarlo al patrimonio. Asimismo, lo afirmado por el recurrente en el sentido de que el citado dictamen N° 46.251, creo su derecho al sobresueldo en cuestión, es improcedente, por cuanto los dictámenes que emite esta Contraloría General no son actos administrativos constitutivos de derechos sino meramente declarativos, atendida su naturaleza de opinión jurídica, no obstante el carácter vinculante del cual están revestidos. En efecto, un dictamen, al contener un juicio declarativo sobre la correcta aplicación de un cuerpo normativo, no puede configurar un instrumento que origina o crea derechos subjetivos, sino que la fuente de éstos es directamente la ley que los establece. Lo anterior, guarda plena armonía con lo dispuesto, en la parte pertinente, en el inciso segundo del artículo 19, N° 24, de la Constitución Política, en cuanto "Sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella". De esta manera, se equivoca el señor Jiménez al sostener que mediante el dictamen N° 46.251, de 2007, se le confirió un derecho que posteriormente fue desconocido por el dictamen N° 61.919, de 2008, toda vez que este pronunciamiento no hizo más que constatar, en consideración a las razones ya indicadas en el presente informe, que el recurrente no tiene el derecho a impetrar el sobresueldo de especialidad que reclama, motivo por el cual no puede pretender que se le ampare un derecho del cual carece. Por otro lado, V.S. Iltma debe tener presente que al recurrente nunca se le ha pagado el referido sobresueldo de especialidad, por ende, mal puede considerarse que el dictamen que impugna ha privado, perturbado o amenazado el legítimo ejercicio del derecho que pretende. Fue, precisamente, por dicha circunstancia que el interesado requirió la intervención de este Organismo de Control para efectos de que, tanto la Subsecretaría de Aviación como la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, dispusieran el pago del beneficio remuneratorio en cuestión. Finalmente, el señor Jiménez sostiene que el citado dictamen N° 61.919, de 2008, vulnera "el principio de confianza legítima depositada en la autoridad administrativa". Al respecto, debe desestimarse dicha alegación, atendido a que el mencionado principio, de carácter doctrinario, no configura un derecho ni garantía de aquellos reconocidos expresamente en el artículo 20 de la Carta Fundamental, y que pueden justificar la interposición de la presente acción cautelar. Por lo tanto, en consideración a los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho anteriormente expuestos, y teniendo además en cuenta las atribuciones que constitucional y legalmente competen a este Organismo de Control, procede que ese Iltmo. Tribunal desestime, en todas sus partes, el recurso de protección deducido en estos autos por don Antonio Jiménez Silva, en contra del Contralor General de la República. IV.- ANTECEDENTES. Para mayor claridad de V.S. Ilustrísima, se acompañan al presente informe las copias fotostáticas de los siguientes documentos: 1.- Dictámenes N°s 61.919, de 2008; 46.251 y 7.668, ambos de 2007 y 51.712, de 2006. 2.- Presentaciones de don Antonio Jiménez Silva, de 7 de abril de 2008, individualizada como referencia N° 23.327; de 26 de julio de 2007, individualizada como referencia N° 60.250; de 8 de noviembre de 2006, individualizada como referencia N° 79.277; de 22 de mayo de 2006, individualizada como referencia N° 31.127. 3.- Oficio N° 585, de 24 de junio de 2008, de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, mediante el cual solicita la reconsideración del dictamen N° 46.251, de 2007. 4.- Oficio N° 2.361, de 21 de noviembre de 2007, de la Subsecretaría de Aviación, mediante el cual esa repartición solicita a la Dirección de Presupuestos, los fondos necesarios para pagar el sobresueldo de la especie. 5.- Oficio N° 411, de 06 de marzo de 2008, de la Subsecretaría de Aviación, dirigido a la Dirección de Presupuestos, a través del cual reitera la petición de fondos formulada. 6.- Oficio N° 411, de 16 de abril de 2008, de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, dirigido a la mencionada Subsecretaría de Aviación, mediante la cual se rechaza la solicitud de suplemento presupuestario. 7.- Informes de la Subsecretaría de Aviación contenidos en los oficios N°s 1.354, de 21 de junio de 2006 y 1.766, de 30 de agosto de 2007. 8.- Título técnico en Administración de Empresas del señor Antonio Jiménez Silva, otorgado por el Centro de Formación Técnica Simón Bolívar. 9.- Decreto N° 1.027, de 1997, del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Aviación -Reglamento serie "E" N° 34-, que aprueba el Reglamento de Títulos, Especialidades y Desempeño de Actividades con Derecho a Sobresueldos en la Fuerza Aérea de Chile. 10.- Decreto N° 203, de 2005, del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Aviación, que Determina Especialidades a que Podrá Optar el Personal de la Fuerza Aérea de Chile. 11.- Decreto N° 59, de 2007, del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Aviación, que modifica el decreto N° 1.027, de 1997, del mismo origen. 12.- Decreto N° 5, de 2008, del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Aviación, que modifica el citado decreto N° 1.027, de 1997, del mismo origen.