Dictamen N° 891/2019

N° 891 Fecha: 11-I-2019 El diputado señor Fidel Espinoza Sandoval, junto a doña Zoila Bustamante Cárdenas y don Álex Rodrigo Aguilar -ambos en representación de la Confederación Nacional de Pescadores Artesanales de Chile-, consultan sobre la legalidad de la resolución exenta N° 3.288, de 2014, de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura (SUBPESCA), que autorizó a la empresa que indica para capturar la cuota de jurel transferida acorde a la regulación de la Organización Regional de Ordenamiento Pesquero del Pacífico Sur (OROP-PS), tanto en el área de general aplicación de la Convención sobre la Conservación y Ordenamiento de los Recursos Pesqueros en Alta Mar en el Océano Pacífico Sur como en la zona económica exclusiva de Chile comprendida entre las regiones de Arica y Parinacota y de Los Lagos. Se tuvieron a la vista los informes emitidos y antecedentes acompañados por el Ministerio de Relaciones Exteriores y la SUBPESCA. Sobre el particular, el artículo 1° de la Ley General de Pesca y Acuicultura (LGPA) señala que toda actividad extractiva que se realice en aguas terrestres, aguas interiores, mar territorial, zona económica exclusiva y en las áreas adyacentes a esta última sobre las que exista o pueda llegar a existir jurisdicción nacional acorde con las leyes y tratados internacionales, está sometida a sus disposiciones, previniendo su artículo 15 la necesidad de contar con una autorización de pesca para realizar actividades extractivas industriales. A su vez, los artículos 7° E y 7° G disponen, en síntesis, que podrán adoptarse medidas de conservación y administración de recursos hidrobiológicos, en el marco de tratados u organizaciones internacionales de los cuales Chile sea parte o miembro, las que una vez aceptadas serán publicadas en el Diario Oficial mediante resolución de la SUBPESCA. En ese contexto, respecto de pesquerías transzonales y altamente migratorias podrán acordarse medidas de aquellas, en los términos descritos, aplicables dentro de la zona económica exclusiva y en la alta mar adyacente a ésta o que se refieran al establecimiento de una cuota global de captura, con expreso consentimiento del Estado de Chile, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores. Enseguida, es dable considerar que la citada Convención internacional -promulgada por el decreto supremo N° 89, de 2012, del Ministerio de Relaciones Exteriores-, consigna en su artículo 5 que, salvo que se establezca algo distinto, ésta regirá para las aguas del Océano Pacífico más allá de las áreas de jurisdicción nacional de acuerdo con el derecho internacional. El artículo 6 añade que esa Organización Regional tendrá, entre otros órganos, una Comisión, prescribiendo el artículo 8, en sus letras a) y b), que esta última podrá adoptar medidas de conservación y ordenamiento para poblaciones específicas de peces, y determinar el alcance de la participación en la captura de recursos pesqueros, decisiones vinculantes para sus miembros, en la forma que indica su artículo 17. El artículo 20, párrafo N° 2, en sus letras c) y d), estipula que tales medidas, según corresponda, contendrán la naturaleza y alcance de la pesca de algún recurso pesquero, incluido el establecimiento de una captura total permisible o esfuerzo total permisible de pesca, y los lugares generales o específicos en que puede o no efectuarse pesca. Agrega su párrafo N° 4, letra a), punto i), que “Para un recurso pesquero transzonal del Área de la Convención y de un área de jurisdicción nacional de una o más Partes Contratantes que sean Estados Ribereños”, la Comisión establecerá una captura total permisible o un esfuerzo total permisible de pesca, entre otras medidas, para el área de la Convención. El punto ii) de dicho literal previene que con el expreso consentimiento de las Partes, la Comisión podrá establecer, de acuerdo con su Anexo III, una captura total permisible o un esfuerzo total permisible de pesca aplicable a todo el ámbito del recurso pesquero, anexo que en su N° 5 señala que para la conservación y ordenamiento del Trachurus murphyi (jurel), la Comisión considerará primordialmente el establecimiento de una captura total permisible, sin perjuicio de otra medida que considere apropiada. Según su punto iii) aquella podrá fijar para un recurso pesquero transzonal del área de la convención y de un área de jurisdicción nacional de una o más partes contratantes que sean Estados ribereños, una captura total permisible o un esfuerzo total permisible de pesca aplicable a esas zonas en los términos que indica. Luego, la letra c) del referido párrafo N° 4 del artículo 20 precisa que todas las medidas de conservación y ordenamiento son sin perjuicio y sin afectar los derechos de soberanía de los Estados ribereños en las áreas de jurisdicción nacional, conforme con el derecho internacional, “y no afectan en ningún otro aspecto el Área de aplicación de la presente Convención establecida en el Artículo 5”. Finalmente, el artículo 21, párrafo N° 1, letra f), y el párrafo N° 2, de la Convención preceptúan que al adoptar decisiones relativas a la participación en la captura de cualquier recurso pesquero se considerará la situación del respectivo recurso y, entre otros criterios, los intereses de los Estados ribereños en un recurso transzonal de las áreas de jurisdicción nacional y del área de la Convención; y que cuando se establezca una captura total permisible o esfuerzo total permisible de pesca en conformidad con el artículo 20, párrafo 4 a) ii) o iii), también podrá adoptar decisiones respecto a la participación en la pesca de ese recurso en todo el rango pertinente, con el expreso consentimiento de las correspondientes Partes Contratantes que sean Estados ribereños. Ahora bien, acorde con lo dispuesto en la Convención, la Comisión dictó para el año 2014 la Medida de Conservación y Ordenamiento 2.01 (MCO 2.01), la que en sus puntos 1 y 2, estableció que ella era aplicable a la pesca del Trachurus murphyi realizada por las naves debidamente registradas que enarbolen el pabellón de algunos de los Miembros y Partes No Contratantes Cooperantes, en el área de la Convención y, de acuerdo con el artículo 20(4)(a)(iii) de la Convención y con el expreso consentimiento de Chile, también a la efectuada por Chile en áreas de su jurisdicción nacional. Asimismo, dicha MCO 2.01 fijó para ese año, en sus puntos 5 y 6, que la captura total de tal especie que le correspondía a Chile en el área sujeta a ella, debía limitarse a 390.000 toneladas, imputándose las capturas al Estado del pabellón cuyas naves hayan pescado en el marco de ese acuerdo internacional. Agregó el punto 9 de esa medida que un Miembro podrá transferir a otro Miembro la totalidad o parte de su cuota de captura, debiendo el receptor de ésta asignarla sobre la base de la legislación nacional o respaldar los acuerdos entre los armadores que participan en el traspaso. Pues bien, de la citada normativa se advierte que la Comisión puede establecer medidas de conservación y ordenamiento respecto de poblaciones de peces específicas, como ocurre con la especie hidrobiológica Trachurus murphyi. Así, podrá fijar cuotas de captura total sobre esta y la distribución de esas cantidades entre los diferentes partícipes de la organización, estableciendo, en principio, que dichas asignaciones sólo son aplicadas en el área de la Convención. Ello no obsta a que los países ribereños den su consentimiento para que la respectiva medida y, por ende, las distribuciones específicas de captura inicialmente asignadas, puedan también surtir efectos en aguas de jurisdicción nacional. Así, en armonía con lo dispuesto en los mencionados artículos 1°, 7° E y 7° G de la LGPA, consta de la documentación tenida a la vista que el Gobierno de Chile, mediante carta del Ministerio de Relaciones Exteriores -Dirección de Medio Ambiente y Asuntos Marítimos- dirigida a la Comisión de la OROP-PS, manifestó su consentimiento para que la medida en examen extendiera sus efectos a las aguas de jurisdicción nacional, fijándose para la respectiva anualidad, en ese entendido, como cuota global nacional de la pesquería en cuestión aquella cantidad contenida en el punto 5 de la MCO 2.01, lo que fue formalizado por la SUBPESCA, en razón de aquello, a través de su resolución exenta N° 731, de 2014, publicada en el Diario Oficial el 12 de marzo del mismo año. Luego, en virtud del citado punto 9 de la MCO 2.01, la aludida Subsecretaría a través de su resolución exenta N° 3.288, de 2014, autorizó a la empresa que indica -constituida en Chile- para operar las naves ahí señaladas y registradas en el país, para capturar durante esa anualidad 4.400 toneladas del recurso jurel, provenientes de la transferencia efectuada por la Unión Europea -cuota asignada originalmente a las Islas Faroe-, tanto en el área de aplicación de la convención como en las regiones que indica dentro de la zona económica exclusiva de Chile. Al respecto, cabe señalar que la cuota de captura fijada por la Comisión para cada Estado involucrado es, por regla general, de aplicación sólo en el área de la Convención, determinada en su artículo 5, y de modo excepcional puede ser extraída en las propias aguas jurisdiccionales por barcos que enarbolen su pabellón, previa autorización expresa que debe entregar cada miembro sobre su asignación inicial, la que Chile otorgó respecto de su cuota original y que coincide con la cantidad fijada para el territorio nacional de esa pesquería. En consecuencia, entender que la cuota transferida desde el extranjero puede ser atrapada en aguas de jurisdicción chilena vulneraría la cuota global establecida y aprobada por la autoridad nacional pertinente, acorde a la preceptiva aplicable. Lo anterior no obsta a que la cuota de captura transferida a un receptor chileno desde otro Estado miembro puede ser efectivamente extraída por barcos nacionales autorizados para realizar faenas en aguas del Océano Pacífico, más allá de las áreas de jurisdicción nacional conforme al derecho internacional, los cuales además deben cumplir las obligaciones fijadas en la LGPA, en la Ley de Navegación, en la Convención en examen y en las medidas de conservación y ordenamiento adoptadas por la apuntada Comisión. Consecuente con lo expuesto, considerando que la cuota global nacional de la pesquería en cuestión, autorizada por la SUBPESCA, se vio excedida con la cantidad transferida desde el extranjero, sólo procedía que dicha repartición hubiese autorizado al receptor de la cuota de la pesquería de que se trata adquirida a otro Estado, para extraerla en el área de la Convención establecida en su artículo 5, conforme con la MCO 2.01 adoptada por la Comisión de la OROP-PS, debiendo la autoridad, en lo sucesivo, ponderar lo manifestado en el presente pronunciamiento respecto de la materia examinada. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República