Dictamen N° 91682/2016

N° 91.682 Fecha: 21-XII-2016 La Superintendencia de Seguridad Social -SUSESO- y la Asociación de Funcionarios de ese servicio solicitan que se deje sin efecto el decreto N° 61, de 2016, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social -que fijó el grado de cumplimiento de las metas de eficiencia institucional alcanzado por ese organismo en el año 2015-, reconociéndoles, en subsidio, el cumplimiento de las referidas metas en el mismo porcentaje considerado para el 2014. Ello, por cuanto señalan que han recurrido a todas las instancias que contempla la ley N° 20.212 para reclamar que la Dirección de Presupuestos -DIPRES-, modificó el criterio histórico de evaluación de uno de los cinco indicadores de desempeño contemplados para el 2015, esto es, el “Porcentaje de actividades de fiscalización con infracciones corregidas, en seguimiento a actividades de fiscalización en año t”, midiendo las entidades fiscalizadas infractoras que corrigieron sus respectivas observaciones durante el periodo en análisis y no aquellas actividades con infracciones, como se había realizado con anterioridad. Agregan que esa nueva interpretación produjo una discordancia entre el citado indicador y su respectiva la fórmula de cálculo, ocasionando que el primero fuera incumplible desde su inicio, dado que, según indican, la SUSESO no cuenta con los medios de verificación suficientes para poder determinar las entidades infractoras. Requeridos de informe, la DIPRES y el Ministerio de Hacienda indican que el proceso de evaluación de las metas en comento se ajustó completamente a derecho dando cumplimiento a todas las etapas legales y reglamentarias establecidas, no existiendo actos viciados ni cambios de criterios en la evaluación del cuestionado indicador y que si bien reconocen que este presenta inconsistencias en cuanto a la redacción de su nombre y su respectivo cómputo, en su opinión, esto no afecta el objeto perseguido desde el año 2008 por dicha medición, cual es, indicar cuantas entidades fiscalizadas logran corregir las infracciones detectadas luego de una re-fiscalización. Asimismo, dichos organismos advierten que es el Jefe Superior del Servicio el responsable de la evaluación permanente de las metas de eficiencia institucional, así como de generar los mecanismos internos que permitan el adecuado control y seguimiento de éstos, y que, en este caso, los medios de verificación acompañados por la SUSESO no contuvieron la información comprometida por ésta, haciendo imposible dar por cumplida la meta reclamada. A su turno, el Ministerio del Trabajo y Previsión Social menciona que, al menos, desde el año 2010, el aludido indicador ha sido medido e informado en función de las actividades de fiscalización corregidas, sólo que jamás se había producido alguna dificultad al respecto, puesto que el número de aquellas coincidía con las entidades a las que pertenecían. En este sentido, hace presente que el plan de fiscalización del año 2015 se confeccionó sobre la base de la misma metodología utilizada en los años anteriores y que, no obstante ello, la DIPRES determinó, que esta vez correspondía considerar a las entidades fiscalizadas y no a las actividades, con el problema adicional de que a partir del mes de enero de 2014, data de la entrada en vigencia la ley N° 20.691, que otorgó más atribuciones a la aludida superintendencia y subdividió las materias relativas a la ley de accidentes y beneficios sociales, creando nuevos departamentos y unidades encargadas de la supervisión de esa materias, ya no era posible concordar dicha cifras. Sobre el particular, el artículo 9° de la ley N° 20.212 concede, a contar del 1 de enero de 2007, una asignación por desempeño para, entre otros, el personal de planta y a contrata de las entidades que tienen derecho a percibir la asignación establecida en el artículo 17 de la ley N° 18.091, estableciendo, asimismo, que ese emolumento contiene un componente base y otro variable asociado a la ejecución de metas anuales de eficiencia institucional, por parte de las entidades que indica, y que el grado de cumplimiento de las esas metas será medido mediante indicadores de gestión u otros instrumentos de similar naturaleza. En ese contexto, el artículo 2° del decreto N° 1.687, de 2007, del Ministerio de Hacienda -que aprueba el reglamento que regula la aplicación del precitado estipendio-, establece que el Jefe Superior de cada Servicio propondrá anualmente al Ministro del cual dependa o con el que se relacione las Metas de Eficiencia Institucional, especificando, a lo menos, las metas de gestión y de calidad de los servicios prestados a los usuarios y/u otras metas anuales, con sus respectivos indicadores o elementos de similar naturaleza que permitan la medición de su grado de cumplimiento, todo ello sobre la base de un Programa Marco. Enseguida, el artículo 6° del referido cuerpo normativo preceptúa, en lo pertinente, que aprobada la Ley de Presupuestos del Sector Público, se procederá a la revisión y adecuación final de las Metas de Eficiencia Institucional, las que quedarán establecidas en un decreto expendido bajo la fórmula "por orden del Presidente de la República", que suscribirán el Ministro del ramo y el Ministro de Hacienda. A su vez, los artículos 12 y siguientes del mencionado reglamento regulan el procedimiento de evaluación del grado de cumplimiento de las metas de eficiencia institucional, el que comprende la remisión por el Jefe Superior del Servicio a la Secretaría Técnica de los antecedentes necesarios para la validación respectiva por parte de expertos en áreas prioritarias, la propuesta de evaluación de dicha secretaría, la posibilidad de la máxima autoridad del servicio de discrepar de esa propuesta y formular observaciones a la misma, el correspondiente pronunciamiento de esa secretaría, la posibilidad de que el Ministro del ramo haga suyas las discrepancias planteadas por el servicio o, en su defecto, acoja lo planteado por la secretaría, y la resolución sobre el grado de cumplimiento suscrita por el Ministro del ramo y el Ministro de Hacienda. Como puede apreciarse, la normativa recién citada contempla un procedimiento para fijar las metas de eficiencia institucional, la forma de verificar su cumplimiento y establece la autoridad ante la cual se debe reclamar. Ahora bien, en lo que dice relación con el indicador cuestionado -“Porcentaje de actividades de fiscalización con infracciones corregidas, en seguimiento a actividades de fiscalización en año t”-, procede destacar que de los antecedentes tenidos a la vista aparece que la SUSESO remitió su informe de cumplimiento a la Secretaría Técnica el 5 de enero de 2016, la que luego de haberlo examinado efectuó la propuesta de no validar los objetivos e indicadores informados como no cumplidos por los expertos externos, lo que se comunicó al Jefe del Servicio, quien discrepó del resultado de la evaluación. A continuación, la SUSESO efectuó un reclamo explicando, en lo que se refiere al mencionado indicador, que éste se encontraba cumplido puesto que ese organismo entendía que el objetivo de esa medición no era determinar las entidades con incumplimientos corregidos sino las actividades que se encontraban en esa situación, acompañando los antecedentes y valores con que contaba al respecto, no obstante lo cual, la Secretaría Técnica discrepó de esa afirmación. De esta manera, el precitado organismo fiscalizador elaboró su apelación o informe de cumplimiento en el que incluyó sus observaciones y lo remitió al Ministerio del Trabajo y Previsión Social, entidad que decidió adherirse a ellas, insistiendo ante el Ministerio de Hacienda, que ese organismo fiscalizador consideraba que la variable en análisis eran las actividades infraccionadas y corregidas. Por su parte, el Ministro de Hacienda solicitó a la Secretaría Técnica una aclaración en relación con este punto, en el sentido de requerir sobre la base los mismos datos, un nuevo cálculo de las entidades infraccionadas, a lo que el respectivo servicio respondió con nuevos cómputos y valores finales, reconociendo, además, que no era “fácil y/o directa” la identificación de la cantidad de entidades involucradas. Con esos antecedentes la Secretaría Técnica, en conjunto con los evaluadores externos, recomendó al Ministro de Hacienda no acoger las observaciones, fundada en que no es posible identificar las entidades fiscalizadas con infracciones y aquellas que las corrigieron luego de su seguimiento. Precisado lo anterior, y acorde con lo manifestado por los dictámenes N°s. 14.309, de 2008 y 70.023, de 2014, es necesario señalar que a esta Contraloría General, de conformidad con la Constitución Política y las normas de su Ley Orgánica N° 10.336, sólo le compete efectuar un control jurídico y no evaluar el cumplimiento de las metas de eficiencia institucional establecidas para los organismos afectos a aquéllas, por lo que en el caso en estudio en que el Ministro de Hacienda decidió no acoger la observación planteada, no corresponde que este Organismo Fiscalizador efectúe una nueva evaluación de esos motivos. Asimismo, es dable señalar que no es posible asimilar la causa del incumplimiento del indicador observado a los hechos de caso fortuito o de fuerza mayor descritos por el artículo 7° del aludido decreto N° 1.687, de 2017, y que excepcionalmente autorizan la revisión o reformulación de la metas de gestión durante su ejecución, toda vez que la calificación de esos fundamentos corresponden al Ministro de Hacienda, previa solicitud del Ministro del ramo. Ello, sin perjuicio de establecer que la discordancia de nombres que existe entre el indicador “Porcentaje de actividades de fiscalización con infracciones corregidas, en seguimiento a actividades de fiscalización en año t” y su respectivo cálculo, y particularmente los efectos que produciría aplicación de la ley N° 20.691 sobre dicha medición, debió ser una circunstancia prevista por la SUSESO al momento de proponer las metas al Ministro del ramo y luego al Ministro de Hacienda, según lo previsto en los artículos 2° y siguientes del referido reglamento. En consecuencia, con el mérito de lo expuesto y considerando que de los antecedentes tenidos a la vista no aparece que en el procedimiento aludido se haya incurrido en algún vicio a la normativa que regula la materia, esta Contraloría General estima que no resulta procedente dejar sin efecto el decreto N° 61, de 2016, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social -que fijó el grado de cumplimiento de las metas de eficiencia institucional alcanzado por la SUSESO en el año 2015-, por encontrase ajustado a derecho. Transcríbase al Presidente de la Asociación de Funcionarios de la Superintendencia de Seguridad Social, a la Dirección de Presupuestos y a los Ministerios de Hacienda y del Trabajo y Previsión Social. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República